I OSK 451/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 804/14 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Nadleśnictwa N. w N.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. prostuje oznaczenie strony skarżącej w rubrum zaskarżonego wyroku przez zastąpienie zwrotu "Skarbu Państwa - Nadleśniczego Nadleśnictwa N. w N.-S." określeniem "Skarbu Państwa - Nadleśnictwa N. w N.-S.", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz Skarbu Państwa - Nadleśnictwa N. w N.-S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 804/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę Skarbu Państwa – Nadleśnictwa N. w N. – S. (dalej: skarżący) na opisaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. i uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N.-S. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji oraz o kosztach postępowania. Zapadł on w następującym stanie faktycznym: wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy N. – S. o zatwierdzenie podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym W., oznaczonej jako działka nr [...] na działki o powierzchni: 27,33 ha (nowy nr [...]/1), 0,1232 ha ([...]/2), 0,1189 ha ([...]/3), 01832 ([...]/4), przy czym trzy ostatnie mają być działkami budowlanymi zabudowanymi istniejącymi już budynkami. Powołał się na art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), dalej u.g.n., uzasadniając żądanie koniecznością uporządkowania stanu gruntów, zapewniając dostęp nowoutworzonych działek do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności. Pierwsze trzy decyzje odmowne (z dnia: [...] stycznia 2013 r., [...] maja 2013 r., [...] października 2013 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania (odpowiednio decyzjami z dnia: [...] marca 2013 r., [...] sierpnia 2013 r., [...] lutego 2014 r.). Kolejna decyzja Wójta Gminy N. – S. z dnia [...] kwietnia 2014 r. została utrzymana w mocy zaskarżoną w tej sprawie decyzją. Organ I instancji wyraził pogląd, wedle którego żądanie jest sprzeczne z brzmieniem art. 95 pkt 7 u.g.n., gdyż w wyniku podziału zostałaby wydzielona więcej niż jedna działka budowlana. Poza tym proponowany podział nie wypełnia przesłanki z art. 93 ust. 3 u.g.n. dostępu do drogi publicznej. W odwołaniu skarżący zarzucił jej naruszenie tego przepisu poprzez pominięcie faktu, że w skład gruntów leśnych wchodzą również drogi, na których zostaną ustanowione służebności drogowe, art. 95 pkt 7 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że upoważnia on do wydzielenia tylko jednej działki budowlanej, nadto przepisów postępowania. Kolegium tych zarzutów nie podzieliło, zajmując stanowisko, że mimo spełnienia warunków zastrzeżonych dla działki budowlanej przez trzy nowoutworzone działki, spełnienia wymogu oddzielenia ścianami budynku położonego na dwóch nowych działkach, nie można zatwierdzić projektu podziału, gdyż żadna z działek nie spełnia wymogu dostępu do drogi publicznej. Wydzielenie drogi wewnętrznej nie zostało zaproponowane przez wnioskodawcę, mimo iż jest to pierwszorzędny sposób, bo dopiero w razie niemożności zapewnienia takiego dostępu do drogi publicznej, może on nastąpić poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności. Istniejące w terenie drogi są drogami leśnymi, które po myśli art. 29 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59) pozwalają na ruch drogowy wówczas, gdy są oznakowane drogowskazami dopuszczającymi go po tych drogach. Takie oznakowanie ma zostać dopiero wprowadzone, co wyklucza ruch drogowy w aktualnym stanie faktycznym. W tej sytuacji nie ma znaczenia błędny pogląd organu I instancji, wedle którego ustawa dopuszcza wydzielenie tylko jednej działki budowlanej, bo do zatwierdzenia projektu podziału i tak dojść nie mogło. Przy czym, wobec braku możliwości uwzględnienia żądania w trybie art. 95 pkt 7, Kolegium rozpatrzyło je na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 2a i 3a u.g.n. W tym trybie podział jednak też nie jest możliwym, gdyż przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana na cele rolnicze i leśne, a to nie pozwala na zastosowanie tych regulacji. W skardze skarżący zarzucił opisanej decyzji ostatecznej naruszenie prawa materialnego i procesowego, podnosząc poprzednie wytyki dotyczące głównie dostępu do drogi publicznej oraz charakteru drogi leśnej i domagając się jej uchylenia. Organ postulował oddalenie skargi. Sąd I instancji skargę uwzględnił dostrzegając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 95 ust. (winno być pkt) 7 w związku z art. 4 ust. 3a u.g.n. Przypominał, iż intencją wnioskodawcy było wydzielenie trzech działek budowlanych zabudowanych domami mieszkalnymi i gospodarczymi. W tej sytuacji nie ma zastosowania w sprawie art. 93 ust. 2a u.g.n., gdyż został on wyłączony przez przepis szczególny - art. 95 tej ustawy. Przy czym art. 95 pkt 7 przewiduje możliwość wydzielenia więcej niż jednej działki, mimo użytego zwrotu w licznie pojedynczej. Jego celem jest wydzielenie działki budowlanej, czyli spełniającej parametry określone w art. 4 ust. 3a u.g.n. Jednym z nich jest dostęp do drogi publicznej. Może on być bezpośredni bądź pośredni, czyli przez drogę wydzieloną z gruntu objętego podziałem lub przez służebność drogową poprzez inny grunt. Przy czym realne zapewnienie owego dostępu może nastąpić, w ocenie Sadu meriti, po zatwierdzeniu podziału. W jego przekonaniu droga leśna przebiegająca wzdłuż działek proponowanych do wydzielenia jest drogą wewnętrzną, bo jak głosi art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) droga leśna jest drogą wewnętrzną. W konsekwencji czego, mając na uwadze wynikające z art. 140 K.c. prawo właścicielskie, obejmujące m.in. prawo do podziału nieruchomości własnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, skargę uwzględnił na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. błędną wykładnię art. 95 pkt 7 u.g.n. i przyjęcie, że wniosek Skarbu Państwa o podział spornej nieruchomości dotyczy podziału działki leśnej w sytuacji, gdy wydzielenia działki budowlanej w trybie tego przepisu dokonuje się niezależnie od postanowień planu, a w kontekście art. 92 ust. 2 tej ustawy, również niezależnie od sposobu wykorzystania nieruchomości dzielonej, ustalanego w oparciu o zapisy w ewidencji gruntów i budynków, 2. błędną wykładnię art. 97 pkt 7 w związku z art. 4 pkt 3a u.g.n. poprzez przyjęcie, że dla uznania wydzielanej działki za działkę budowlaną nie jest wymagane, aby w dacie zatwierdzenia podziału działka taka spełniała wszystkie kryteria przewidziane w art. 4 pkt 3a tej ustawy, w sytuacji gdy wynika z niego, że dla uznania działki za budowlaną wymagane jest posiadanie przez nią wszystkich cech w nim wymienionych już w momencie jej wyodrębnienia z innej nieruchomości, 3. błędną wykładnię art. 93 ust. 3 w związku z art. 99 zd. drugie u.g.n. poprzez przyjęcie, że zapewnienie działkom budowlanym dostępu do drogi publicznej może nastąpić poprzez ustanowienie w przyszłości służebności drogowych, w sytuacji gdy wobec niewydzielenia geodezyjnego drogi wewnętrznej zapewnienie dostępu do drogi publicznej możliwe byłoby wyłącznie przez ustanowienie innej służebności drogowej obciążającej nieruchomość dzieloną, co jest możliwe dopiero wówczas, kiedy nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości dzielonej, 4. błędnej wykładni art. 97 pkt 7 w związku z art. 96 ust. 1 u.g.n. i art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wydzielenie geodezyjne drogi wewnętrznej lub ustanowienie służebności drogowej nie stanowi warunku zatwierdzenia podziału nieruchomości o charakterze leśnym, mającej dostęp do drogi publicznej, co prowadzi do wyłączenia kompetencji wójta gminy do dokonywania samodzielnej oceny materiału dowodowego sprawy, w tym przesłanki dostępu nowoutworzonej działki do drogi publicznej, 5. niewłaściwym zastosowaniu § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), poprzez przyjęcie, że warunki w nim określone maja zastosowanie do podziałów dokonywanych w trybie art. 95 u.g.n., niezależnie do postanowień planu miejscowego, a więc z pominięciem etapu opiniowania wstępnego projektu podziału, 6. błędnej wykładni art. 8 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że drogę wewnętrzną w ich rozumieniu może stanowić wytyczony, a nie wydzielony geodezyjnie przejazd przez dzieloną nieruchomość, w sytuacji gdy z przepisów tych wynika, że za drogę wewnętrzną może być uznana tylko droga niezaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowana w pasie drogowym tych dróg, lecz wydzielona liniami granicznymi, 7. błędnej wykładni art. 29 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 8 (winno być art. 6 ust. 1 pkt 8) ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez przyjęcie, że dla zapewnienia dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 93 ust. 3 u.g.n. nie ma znaczenia, czy na drodze leśnej dopuszczony został ruch pojazdem silnikowym, zaprzęgowym i motorowerem poprzez oznakowanie drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach, w sytuacji gdy przepis ten zawiera taki wymóg, 8. błędnej wykładni art. 8 K.p.a. poprzez uznanie, iż w sytuacji braku możliwości zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. nie było obowiązkiem organu rozpatrzenie wniosku w trybie art. 93 ust. 1 tej ustawy. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, akcentując głównie aktualny brak zapewnienia dostępu do drogi publicznej proponowanych do wydzielenia działek. W ocenie autorki skargi kasacyjnej nie ma podstaw do twierdzenia, że w terenie urządzona jest droga wewnętrzna, nadto nie istnieje służebność drogowa. W konsekwencji czego brak jest spełnienia przesłanek do uznania tych działek za działki budowlane. Jej zdaniem bez znaczenia jest charakter leśny spornego gruntu, na co zwrócił uwagę Sąd meriti. Wreszcie za nieuzasadniony uznano wytyk rozpoznania żądania w trybie "zwykłym", skoro nie można było uwzględnić go na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. Odpowiadając na skargę kasacyjną Skarb Państwa - Nadleśnictwo N. w N. – S. postulował oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawy w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której tu nie stwierdzono. To oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie trzeba stwierdzić po pierwsze, że skarżący kasacyjnie nie zgłosił zarzutów procesowych, co oznacza iż nie kwestionuje ustalonego dotąd stanu faktycznego, który przeto jest przesądzony i dlatego wiążąc Naczelny Sąd Administracyjny, stanowi podstawę oceny zasadności podniesionych w kasacji zarzutów naruszenia prawa materialnego. W dalszej kolejności, iż poza sporem pozostają następujące okoliczności: wnioskiem podziałowym objęto nieruchomość wykorzystywaną na cele leśne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n., bo tak ją oznaczono w ewidencji gruntów i budynków, która do czasu utworzenia katastru pełni jego rolę (p. art. 224 u.g.n.), usytuowaną w terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nadto że podział ma prowadzić do wydzielenia trzech działek o powierzchni nieprzekraczającej 0,3 ha i w konsekwencji jednej o powierzchni 27,33 ha, a jako cel podziału podano uporządkowanie stanu gruntów, gdyż owe trzy działki zabudowane są budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi, a więc mają stanowić działki budowlane. Z tych powodów zastosowanie znalazły w sprawie przepisy u.g.n. (Rozdziału 1 "Podziały nieruchomości" Działu III "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości"), gdyż nie zostały spełnione przesłanki art. 92 ust. 1 generalnie wyłączającego przepisy tej ustawy w odniesieniu do podziału nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych lub wykorzystywanych (w braku planu) na cele rolne i leśne. Następnie wypada dodać, że zagadnienie podziału nieruchomości zasadniczo mieści się w ramach uprawnień właścicielskich, stąd wszelkie ograniczenia w tej materii muszą być wyraźnie uregulowane i interpretowane ściśle. W wyniku podziału nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania ma dojść do wydzielenia działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha w rozumieniu w/w przepisu, ponieważ wnioskiem objęto podział skutkujący utworzeniem trzech takich działek. Następnie wypadło zważyć, iż umieszczona w art. 93 ust. 1 u.g.n. ogólna zasada, wedle której podział nieruchomości jest dopuszczalny wówczas, gdy jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a w razie jego braku stosowane są reguły zawarte w art. 94 tej ustawy, doznaje ograniczeń w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 95 u.g.n. Ten ostatni przepis jest bowiem przepisem szczególnym w stosunku do art. 93, co jest utrwalone w judykaturze (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1027/12 (publ. CBOSA). Odrywa on dopuszczalność podziału od ustaleń planu miejscowego w określonych w nim celach, wśród których w punkcie 7 uregulowano wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Taki cel wskazał wnioskodawca we wniosku o zatwierdzenie projektu podziału przedmiotowej nieruchomości. W tej materii, co do wzajemnego stosunku tych przepisów (w tym też art. 93 ust. 2a u.g.n.) należy więc podzielić stanowisko zajęte przez Sąd I instancji. Oczywistym jest też, że art. 95 pkt 7 tej ustawy obejmuje sytuację, w której ma dojść do wydzielenia więcej niż jednej działki budowlanej, gdyż inne rozumienie tego przepisu byłoby nielogiczne i skutkowało koniecznością wydawania wielu odrębnych decyzji podziałowych w przypadku żądania obejmującego wydzielenie kilku działek z jednej nieruchomości. Odczytanie go jako przepisu zezwalającego na zastosowanie owego wyjątku tylko jednokrotnie w odniesieniu do jednej nieruchomości, nie ma uzasadnienia prawnego i byłoby sprzeczne z celem przepisu. Użyta forma wyrażenia "wydzielenie działki" jest tylko sformułowaniem językowym, którego niepodobna odczytywać literalnie. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd prezentowany przez ten Sąd w przywołanym wyżej wyroku z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1027/12. Taki układ omawianych przepisów skutkuje wyłączeniem całej regulacji zawartej w art. 93 i art. 94 w przypadku oparcia podziału o art. 97 u.g.n., bo taki wniosek nasuwa się w wyniku wykładni systemowej i analizy techniki legislacyjnej (przepis szczególny uchyla z reguły cały przepis ogólny). Dlatego w świetle tych wywodów nietrafny okazał się zarzut podniesiony w punkcie 1 kasacji. W konsekwencji czego działki, jakie mają być wydzielone dla korzystania z budynków mieszkalnych, winny odpowiadać kryteriom wymaganym dla działek budowlanych. Zawiera je art. 4 pkt 3a u.g.n, wedle którego pod pojęciem działka budowlana należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Te kryteria podlegają badaniu przez organ zatwierdzający podział, wszak w zależności od konkretnej cechy może to nastąpić na etapie przed podziałem (np. powierzchnia i wyposażenie) lub po (np. dostęp do drogi publicznej). Ta ostania okoliczność jest najważniejszym przedmiotem sporu w tej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapewnienie owego dostępu może nastąpić po podziale, zatem jego brak na dzień orzekania nie powinien być przeszkodą dla zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. W orzecznictwie przyjmuje się za dopuszczalne zastrzeżenie warunku ustanowienia odpowiedniego dostępu poprzez np. służebność w decyzji podziałowej, czy jako warunek zbycia nieruchomości (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1521/12 (CBOSA) i Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt IV CSK 411/14 (LEX nr 1821139). Sposób ustanowienia dostępu do drogi publicznej nie został w u.g.n uregulowany wyczerpująco (p. użyty w art. 93 ust. 3 u.g.n. zwrot "również"), może mieć przy tym charakter zarówno bezpośredni, jak i pośredni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1784/10, (CBOSA). Dlatego zarzuty zaprezentowane w obrębie punktów 2 i 4 kasacji są niezasadne. Taka konkluzja nie narusza wskazanych w nim przepisów u.g.n. i K.p.a. Nie od rzeczy będzie w tym miejscu wskazanie, iż okoliczności spełnienia wymogów zastrzeżonych dla działki budowlanej mogą być jeszcze dogłębnie zbadane przez organ po uchyleniu decyzji objętych zaskarżonym wyrokiem. Jednakowoż nie sposób tracić z pola widzenia tej kwestii, że nowoutworzone działki, jakkolwiek w rozumieniu art. 95 pkt 7 u.g.n. są działkami budowlanymi, to z uwagi na ich usytuowanie i przeznaczenie nadal będą działkami dzielącymi los nieruchomości leśnych. W efekcie wyłączenia zastosowania w sprawie całego art. 93 u.g.n. niepodobna podzielić zarzutu naruszenia art. 93 ust. 3 w związku z art. 99 zd. drugie u.g.n. w zakresie dostępu do drogi, tym bardziej że ten wymóg wynika z art 4 pkt 3a w związku z art. 95 pkt 7 u.g.n. Generalnie, jeśli przyjąć że art. 93 ust. 3 dotyczy sytuacji regulowanych przez ten przepis ogólny, to nie dotyczy już podziałów objętych szczególnym przepisem art. 95. Wszak unormowania pierwszego z tych przepisów mogą mieć szersze oddziaływanie, np. w zakresie dostępu do drogi (ust. 3) i sposobu podziału budynku (ust. 4). Niemniej jednak w każdym wypadku podziału na działki budowlane dostęp do drogi publicznej każda działka winna mieć, co wynika z poniższych wywodów. We wniosku wszczynającym to postępowanie proponowano go poprzez ustanowienie służebności drogowej, zmieniając później stanowisko w tej materii poprzez wskazanie na możliwość wykorzystania drogi leśnej jako drogi wewnętrznej. W pierwszym wypadku w grę może wchodzić regulacja art. 99 u.g.n., wedle którego jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione; za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Jednakowoż brzmienie tego przepisu przekonuje do konkluzji, iż ustanowienie służebności może być warunkiem zbycia działki, a więc nie stanowi warunku, od którego zależy zatwierdzenie projektu podziału. Tymczasem w okolicznościach tej sprawy nie ma o zbyciu mowy. Zatem uprawniony jest pogląd, wedle którego tego rodzaju dostęp do drogi może być urządzony po dokonaniu podziału działki. Zarzut uwypuklony w punkcie 3 kasacji jest więc niezasadny. Natomiast organ może tę materię ocenić na obecnym etapie sprawy. Jeśli zaś chodzi o kwestię charakteru drogi mającej zapewnić dostęp do drogi publicznej nowoutworzonych działek, to przyszło zważyć, iż drogami wewnętrznymi – po myśli art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, zatem do tego rodzaju dróg z zasady nie mają zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych, w tym podniesione w skardze kasacyjnej art. 4 pkt 1 i 2 tej ustawy. Drogi wewnętrzne nie mogą być usytuowane w pasie drogowym drogi publicznej, ergo nie muszą być wytyczone, wydzielone geodezyjnie w terenie, jak powiada autorka skargi kasacyjnej. Nie doszło zatem do błędnej wykładni tych przepisów przez Sąd I instancji (punkt 6 kasacji). Podobnie rzecz się ma z wytkniętymi jako naruszone przepisami ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Jakkolwiek droga leśna jest szczególną kategorią drogi, gdyż nie stanowi drogi publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 8), ani nie odpowiada definicji drogi wewnętrznej, to z przytoczonej definicji drogi wewnętrznej wynika, że może być jej przypadkiem. Nie jest więc automatycznie wykluczone wykorzystanie jej jako sposobu dostępu działki do drogi publicznej. Dopuszczalność ruchu drogowego na tego rodzaju drogach jest bowiem innym zagadnieniem. Jak głosi art. 29 ust. 1 pkt 8 tej ustawy możliwość ruchu drogowego po drogach leśnych jest uzależniona od oznakowania drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach. Brak takiego oznakowania na drodze mającej stanowić dostęp do drogi publicznej nowych działek obecnie nie stoi jednak na przeszkodzie podziałowi, gdyż, tak jak inne sposoby zapewnienia owego dostępu, i ten może zostać urządzony po wydaniu stosownej decyzji. Dlatego podniesiony w kasacji wytyk w tej materii należy oddalić. Tym bardziej, że w tym zakresie sposób dostępu do drogi nie uległby zmianie. Sam "dostęp" nie jest też kategorią prawnie zdefiniowaną (art. 93 ust. 3 u.g.n. reguluje tylko sposoby ustanowienia dostępu). Wreszcie nie mógł odnieść skutku zawarty w punkcie 8 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 8 K.p.a., bo w świetle powyższych wywodów i w okolicznościach tej sprawy jest w zasadzie bezprzedmiotowy. Natomiast do uchybienia § 3 ust. 3 rozporządzenia dojść nie mogło z tej oczywistej przyczyny, że ten akt prawny nie zawiera takiej jednostki reakcyjnej (§ 3 dzieli się na dwa ustępy). Zatem nie wymaga omówienia. Podobnie wypadło ocenić wytyk rozpoznania sprawy w trybie "zwykłym", skoro należało zastosować tryb "szczególny". Ostatecznie nie ma też znaczenia zagadnienie położenia i przeznaczenia dotychczasowego nieruchomości, niezależnie do tego, że i skarga kasacyjna wykazała w tej materii niekonsekwencję. Mając przytoczone okoliczności na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego na mocy art. 204 pkt 2 i prostując zaskarżony wyrok na mocy art. 156 § 3 P.p.s.a.