II OSK 1131/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi i [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 437/16 w sprawie ze skargi J. W.– D. i T. D., I. P. i A. P.oraz J. J. i I. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 437/16 w sprawie ze skargi J. W. – D., T. D., I. P., A. P. oraz J. J. i I. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2016 roku nr [...] Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie, wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny, rozbudowie budynku garażowego oraz przebudowie przyłącza energetycznego, przewidzianej do realizacji w Łodzi, przy ul. B. [...], na działce nr [...], w obrębie [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ w toku postępowania pominięto I. P. i A. P. mimo, iż przysługiwał im przymiot strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że w prowadzonym postępowaniu organy trafnie uznały, iż małżonkowie I. i A. P. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2014 r., co wyczerpując dyspozycję art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiło naruszenie prawa. Odmówiły wszakże uchylenia wspomnianej decyzji ze względu na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Konstatacja ta zaś, w ocenie Sądu I instancji jest wadliwa, ponieważ nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem Sądu I instancji bezspornym jest, iż dla terenu na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany, zdaniem Sądu I instancji, spełnia wprawdzie wymogi § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia, jednakże sporządzonej analizy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie uznał za prawidłową. Wskazał, że nie jest przede wszystkim jasne, dlaczego wykonana we wznowionym postępowaniu analiza dotyczy "stanu na 2013 r.", skoro postępowanie to obejmuje przyczyny wznowienia oraz rozstrzygnięcie istoty sprawy. Jeżeli natomiast zaistniała przesłanka wznowienia, to postępowanie o ustalenie warunków zabudowy "otwiera się na nowo" i należy wydać nową decyzję w sprawie zainicjowanej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozstrzygania, nie zaś w dacie wydania decyzji objętej żądaniem wznowienia. Strony nie formułowały wprawdzie zarzutów, dotyczących "aktualności" sporządzonej analizy, jednakże w kontekście zastrzeżeń zgłaszanych pod adresem wniosków z analizy tej płynących, nie sposób uznać, że uchybienie to ma charakter jedynie formalny. Jakkolwiek bowiem nie ulega wątpliwości, że funkcja zabudowy została zachowana, określone zaskarżoną decyzją parametry zabudowy nie odpowiadają wymogom wskazanego wyżej rozporządzenia wykonawczego. Sąd I instancji wskazał, że przy analizie ustawowych przesłanek dobrego sąsiedztwa wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi, bez względu na to, czy w wyznaczonym obszarze analizowanym zawierają się w całości czy jedynie w części. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Tak więc do analizy, będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy, należy wziąć pod uwagę zarówno działki posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją jak i działki mające dostęp do tej drogi publicznej za pośrednictwem innych dróg. Sąd I instancji wskazał, że pojęcie "kontynuacji funkcji" zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową, która karze rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt może być budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak również wielorodzinnym. A towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, czy urządzenia rekreacyjne. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące, czy tym bardziej dominująca w obszarze analizowanym. Sąd I instancji podzielił w tym względzie pogląd doktryny, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej" oraz "kontynuacji funkcji" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w powoływanym już wyżej, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada wolności zagospodarowania terenu, oczywiście z uwzględnieniem cech nowej zabudowy określonych szczegółowo w powoływanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, funkcja zabudowy terenu została zatem zachowana, bowiem w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, w tym wielorodzinna. Teren ma dostęp do drogi publicznej, zapewnione uzbrojenie terenu, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (położony jest w granicach administracyjnych miasta), inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Zdaniem Sądu I instancji brak było przeszkód dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jednakże wadliwie określono parametry tej zabudowy - tj. wskaźnik powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość kalenicy. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadza w tym zakresie określone zasady, które gwarantować mają zachowanie ładu architektonicznego. W odniesieniu do wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jej wskaźnik określony być winien na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1) Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust.2). Analiza wylicza natomiast średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym na 0,23, przy czym już istniejąca zabudowa na działce parametr średni przekracza (osiągając wartość 0,30). Decyzja parametr ten określa zaś na poziomie do 0,38. Analiza nie zawiera żadnego uzasadnienia dla przyjęcia takiej wielkości. Te same zastrzeżenia sformułować należy również w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. § 7 powołanego rozporządzenia wprowadza zasadę, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wysokość występującą w obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy (ust.4). W kontrolowanym postępowaniu wysokość ta tworzy uskok, zaś budynek, objęty żądaniem ustalenia warunków zabudowy już obecnie góruje nad zabudową sąsiednią, posiadając elewację frontową wysoką na 11,5 m lub też 10,5 m. Średnia dla tego parametru, wyliczona na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia w obszarze analizowanym wynosi 6,55 m. Z tej też przyczyny, wyznaczenie wspomnianego parametru na poziomie jeszcze wyższym (12 m), w oparciu jedynie o konstatację, że nie przekracza on wartości maksymalnej z obszaru analizowanego i nawiązuje do jednego obiektu, w tymże obszarze położonego, Sąd I instancji uznał za niewystarczające. Dotyczy to także określenia wysokości kalenicy (12,5 m), której "odpowiedniości", o której mowa w § 12, próżno doszukiwać się w sporządzonej analizie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że nie znajduje oparcia w przepisach prawa, określenie wskazanych wyżej parametrów zabudowy, co dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję rodząc konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją organu I instancji. Przeprowadzone ponownie postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło konkluzji o prawidłowości decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. Tym samym też zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane przy zastosowaniu przepisu art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego naruszają przepisy postępowania, w stopniu istotnym dla wyniku sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi nie jest prawem miejscowym, a jedynie aktem polityki wewnętrznej gminy, nie ma zatem wpływu na rozstrzygnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wskazał, że brak jest podstaw prawnych do określania wnioskowanej przez skarżących "wewnętrznej", ogrodowej linii zabudowy. W decyzji o warunkach zabudowy ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Brak jest podstaw prawnych do ustalania kilku linii zabudowy, w tym ustalania na działce granic, wewnątrz których może odbywać się zainwestowanie, przez limitowanie na działce granic zabudowy nie od strony drogi lecz w głębi działki. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, nie ma obowiązku ustalania w decyzji o warunkach zabudowy miejsc parkingowych (postojowych), choć jest to dopuszczalne. Określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje na późniejszym etapie, tj. na etapie tworzenia projektu budowlanego, w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie, określenie minimalnej ilości miejsc parkingowych z odwołaniem się do liczby i powierzchni wydzielonych mieszkań nie stanowi uchybienia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: I. naruszenie prawa materialnego to jest: 1. art 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd administracyjny oceniając legalność decyzji administracyjnej będącej przedmiotem skargi jest związany przepisami rangi ustawowej, a dokonywana przez niego ocena nie może nosić znamion dowolnej, czy też nie przystającej do zebranego materiału dowodowego; 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. poz. 199 z późniejszymi zmianami) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wadliwie określono parametry planowanej zabudowy w postaci wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy, gdy wyniki dokonanej analizy dawały skuteczną podstawę do ustalenia tych parametrów w kształcie określonym w decyzji, bowiem analizą objęto całą istniejącą zabudowę w obszarze analizowanym, co odnosić się musi także do jednego obiektu, a różnorodność zabudowy nie może stanowić o wykluczeniu nawet jednego obiektu, zwłaszcza, że określone parametry nie stanowią o naruszeniu ładu przestrzennego, 3. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), przez błędną wykładnię, bowiem analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obejmuje całą istniejącą zabudowę w obszarze analizowanym i nawet jeden obiekt może być wyznacznikiem dla poszczególnych parametrów planowanej zabudowy, 4. § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), przez błędną wykładnię, bowiem odniesienie się do istniejącej zabudowy - w tym nawet do jedynego obiektu o określonym parametrze - nie jest wadliwe, a stanowi o dokładnej analizie zabudowy i zastosowaniu wyjątku określonego przez normotwórcę, 5. § 7 ust 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), przez błędną wykładnię, bowiem jeden obiekt znajdujący się w obszarze analizowanym daje skuteczną podstawę do zastosowania wyjątku określonego w tej normie, 6. § 6 w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem odróżnić należy szerokość elewacji frontowej od wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i tym samym normy te określają dwa odrębne parametry planowanej zabudowy, II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 151 § 2 i art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 roku poz. 23 z późniejszymi zmianami), przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie ma miejsca wadliwe zastosowanie norm postępowania, gdyż materiał dowodowy jest pełny, zebrany w sposób prawidłowy, a dokonana jego ocena nie odbiega od znanego orzecznictwa i poglądów doktryny i koniecznym było pozostawienie w obrocie prawnym decyzji ostatecznej o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a wskazane uchybienia nie miały wpływu na wynik rozstrzygnięcia, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 in fine c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy; niewskazanie, jakie z uchybień miały istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia i jakich powodów tak je zakwalifikowano; uchylenie zaskarżonej decyzji bez wykazania i uzasadnienia, że stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także brak jasnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego przy niewątpliwie znanym stanie faktycznym, 3. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie pomimo, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego, ani też naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Na tych podstawach organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniósł o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. J.D., T. D., I. P., A. P., J. J. i I. L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I.naruszenie przepisów prawa materialnego to jest: 1. § 3 ust 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588) w związku z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu przez Sąd, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wskazywać jednego obiektu jako wyznacznika dla ustalenia parametrów nowej zabudowy, w sytuacji kiedy analiza obejmuje całą istniejącą zabudowę w analizowanym obszarze a jedna działka znajdująca się w obszarze analizy jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. § 5 ust 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w związku z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez: a) jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu przez Sąd, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wskazywać jednego obiektu jako wyznacznika dla ustalenia parametrów nowej zabudowy, w sytuacji kiedy analiza obejmuje całą istniejącą zabudowę w analizowanym obszarze a jedna działka znajdująca się w obszarze analizy jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; b) poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że analiza o której mowa w § 3 ust 1 tego Rozporządzenia winna zawierać uzasadnienie dla przyjętego odstępstwa od wskaźnika określanego na podstawie § 5 ust. 1 tego Rozporządzenia w sytuacji w której adresatem normy określonej w § 5 ust. 2 tego Rozporządzenia jest organ administracji wydający decyzję administracyjną i uzasadnienie zastosowanego przez organ odstępstwa winno znajdować się w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Błędna wykładnia przepisu spowodowała pominięcie przez Sąd treści uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz organu II instancji w zakresie w jakim w obu decyzjach wskazano wyczerpujące uzasadnienie dla przyjętych parametrów zabudowy; 3. § 7 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. a) w zw. z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wskazywać jednego obiektu jako wyznacznika dla ustalenia parametrów nowej zabudowy, w sytuacji kiedy analiza obejmuje całą istniejącą zabudowę w analizowanym obszarze a jedna działka znajdująca się w obszarze analizy jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; b) poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że analiza o której mowa w § 3 ust 1 tego Rozporządzenia winna zawierać uzasadnienie dla przyjętego odstępstwa od wskaźnika określanego na podstawie § 7 ust 1 - 3 tego Rozporządzenia, w sytuacji w której adresatem normy określonej w § 7 ust 4 tego Rozporządzenia jest Organ administracji wydający decyzję administracyjną i uzasadnienie zastosowanego przez Organ odstępstwa winno znajdować się w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Błędna - w ocenie Skarżącej - wykładnia przepisu spowodowała pominięcie przez Sąd treści uzasadnienia decyzji Organu I instancji oraz Organu II instancji, w zakresie, w jakim w obu decyzjach wskazano wyczerpujące uzasadnienie dla przyjętych parametrów zabudowy; 4. § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu przez Sąd, że wysokość kalenicy winna być ustalana odpowiednio do wysokości budynków występujących na analizowanym obszarze, w sytuacji w której przepis ten stanowi o ustaleniu geometrii dachu odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, a wysokość kalenicy jest jedynie jednym z parametrów tej geometrii i ustalenie jej wysokości może być konsekwencją przyjęcia określonych innych parametrów, w tym formy i kształtu dachu, kąta spadku, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości elewacji frontowej, które to parametry będą determinować ustalenie wysokości kalenicy, niezależnie od wysokości budynków występujących na analizowanym obszarze; II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnemu w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnemu w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, ze przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnemu w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnemu zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinny zostać zastosowane, a w konsekwencji Sąd bezzasadnie uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny i dawał podstawę do tego aby Organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji wydaną na podstawie art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, zgodnie z art. art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie sporządzenia odpowiadającej prawu analizy urbanistycznej, o której mowa jest w § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. oraz uwzględnienia wyników tej analizy w decyzji administracyjnej, jak i zawarcia w decyzji uzasadnienia dla przyjętych parametrów zabudowy, zgodnie z art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie wymagań wskazanych w § 5 ust 2 oraz § 7 ust 4 oraz § 8 w/w Rozporządzenia; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnemu w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnemu w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnemu w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnemu zostały zastosowane pomimo, iż w świetle materiału zebranego w sprawie zostały łącznie spełnione warunki określone przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji było prawidłowe i nie narusza prawa, przez co Organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadnie utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji wydaną na podstawie art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego; 3. naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnemu w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnemu w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnemu polegające na pominięciu w uzasadnieniu wyroku istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy oraz braku podania motywów, dlaczego okoliczności te zostały przez Sąd pominięte, jak również bez wykazania, że powołane przez Sąd naruszenia prawa miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. pominięcia treści uzasadnienia decyzji Organu I instancji oraz Organu II instancji, w zakresie, w jakim w obu decyzjach wskazano wyczerpujące uzasadnienie dla przyjętych parametrów zabudowy, zgodnie z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie wymagań określonych w § 5 ust 2 oraz § 7 ust 4 oraz § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. i bezzasadnego ograniczenia się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jedynie do rozważań na temat poprawności uzasadnienia zawartego w analizie urbanistycznej, opracowanej na podstawie § 3 w/w Rozporządzenia, a przy tym bezzasadnego przyjęcia przez Sąd, że analiza urbanistyczna nie zawiera uzasadnienia a przez to została opracowana w sposób wadliwy, w sytuacji w której przedmiotowa analiza nie zawiera błędów ani braków, które by ją dyskwalifikowały jako materiał dowodowy, niezbędny dla prawidłowego ustalenia przez Organ administracyjny parametrów zabudowy; 4. naruszenie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnemu w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez jego niezastosowanie pomimo iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy istniały podstawy do oddalenia skargi, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny i dawał podstawę do tego aby Organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wydaną na podstawie art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, zgodnie z art. z art. 7, 77 § 1, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie sporządzenia odpowiadającej prawu analizy urbanistycznej, o której mowa jest w § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz uwzględnienia wyników tej analizy przy wydaniu decyzji administracyjnej, jak i zawarcia w decyzji uzasadnienia dla przyjętych parametrów zabudowy, zgodnie z art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie wymagań wskazanych w § 5 ust 2 oraz § 7 ust 4 oraz § 8 w/w Rozporządzenia. Na tych podstawach Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. J. D., T.D., I. P., A. P., J. J. i I. L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd po dokonaniu, na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymogow dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kontroli zgodności z prawem weryfikowanej decyzji stwierdził, że brak było przeszkód dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Zdaniem Sądu dla oceny zgodności z prawem decyzji przesądzające znaczenie miało wadliwe określenie parametrów zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. Na takim założeniu oparta jest regulacja prawna rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, przez dopuszczenie odstępstw od ustanowionych podstawowych wymogów. Uwzględniając skargę na decyzję Sąd zastosował środek prawny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, Sąd uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi inne, niż wyliczone jako naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zarzucił wadliwe określenie parametrów zabudowy, tj. wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy. Dla oceny zasadności tego zarzutu należy wskazać, że Sąd przyjął, że w sprawie funkcja zabudowy terenu została zachowana, bowiem w obszarze analizowanym, prawidłowo ustalonym, występuje zabudowa mieszkalna, w tym wielorodzinna. Oznacza to, że uwzględnił istniejący na analizowanym obszarze budynek wielorodzinny, konsekwetnie oceniając, że ustalenie warunków dla budynku wielorodzinnego nie prowadzi do naruszenia ładu przestrzennego. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło ustalenia co do stanu faktycznego sprawy w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy. W oparciu o regulację § 3 ust. 1 i § 5 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia organ przyjął, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie musi przy tym stanowić średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obsaru analizowanego, a może zostać ustalony w inny sposób, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W zaskarżonej decyzji organ wskazuje, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna i dwa budynki wielorodzinne. Przytoczył ustalenia do powierzchni działek, która zawiera się w przedziale 0,13 do 0.45 (średnio 0,23), w tym wskaźnik na działkach z zabudową mieszkalną jednorodzinną zawiera się w przedziale od 0,13 do 0,34, a wskaźnik na działkach z zabudową wielorodzinną zawiera się w przedziale od 0.38 do 0.45. Sąd nie odniósł się do ustaleń stanu faktycznego przytoczonych w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie zarzucił braku zgodności z analizą, a jedynie brak uzasadnienia w analizie odstępstwa od wielkości wskaźnika powierzchni nowej zabudowy ustalonej na podstawie § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Nie kwestionując istnienia na objętym analizie obszarze zróżnicowanej zabudowy, istnienie budynków zabudowy wielorodzinnej, należało uznać za uzasadnione odniesienie się do wskaźnika planowanej zabudowy do zabudowy wielorodzinnej. Nie można postawić zarzutu nieuzasadnionego odstępstwa, gdy wskaźnik dla planowanej zabudowy nie przekracza wskaźnika dla zabudowy wielorodzinnej zlokalizowanej już w obszarze analizowanym. Należy w pełni podzielić stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 20117 r. II OSK 1732/15 LEX nr 2341157: “(..) racjonalne jest przyjęcie, że dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć w szczególności analiza właśnie tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodaorowania terenu. W tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. O ile zatem analiza urbanistyczna obejmować będzie pod kątem zachowania ładu przestrznnego wszystkie działki położone w zakreślonym obszarze analizowanym, to jednak konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbywać się poprzez odnieisienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji – w tym przypadku zabudowy wielorodzinnej". Takiej oceny Sąd nie przeprowadził, a tym samym przyjęcie, że zastosowanie odstępstw na podstawie § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia, było dowolne czy niedostatecznie uzasadnione nie znajduje oparcia w ustaleniach w zaskarżonej decyzji. Przyjęcie, że dokonanie odstępstw na podstawie jednego, ale tożsamego z funkcją nowej zabudowy obiektu o tym samym parametrze nie jest prawidłowe, nie jest stanowiskiem mającym oparcie w obowiązującym unormowaniu § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Nie jest zasadne przyjęcie przez Sąd wadliwego ustalenia w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia dopuszcza odstępstwa wyznaczenia innej wysokości, jeżeli wynika to z analizu funkcji oraz cech zabudowy i zagospodaorwania w obszarze analizowanym. Tak jak w przypadku wskaźnika zabudowy nie można przyjąć za dowolne przy ustaleniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu uzasadnienie odstępstw z uwagi na uwzględnienie przy ustaleniu istniejącej na analizowanym obszarze zabudowy wielorodzinnej, a nadto faktu zabudowy budynkiem działki objętej ustaleniem warunków zabudowy. Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia. To, że budynek objęty żądaniem ustalenia warunków zabudowy już góruje nad zabudową sąsiednią, posiadając elewację frontową wysoką na 11,5 m. nie wyłącza dopuszczalności podwyższenia, jeżeli wynika to z wartości maksymalnej z obszaru analizowanego. Istotą instytucji wznowienia postępowania jest stworzenie możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, jeżeli została ona wydana w postępowaniu dotkniętym kwalifikowaną wadliwością, wyliczoną enumeratywnie w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponowne rozpoznanie to ustalenie aktualnego stanu faktycznego na dzień wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie wznowienia. Podniesiony zarzut ustalenia analizy według “stanu na 2013 r." może uzasadniać zarzut naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, jeżeli można wywieść, że stan faktyczny uległ zmianie. W zaskarżonym wyroku nie podważono ustaleń co do istnienia na analizowanym obszarze zabudowy budynkiem wielorodzinnym. Nie można zatem zarzucić wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy przy ponownym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy, skoro skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, a sprawa dostatecznie wyjaśniona na mocy art. 188 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.