II OSK 2071/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1647/16 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 15 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1647/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie wymeldowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. D. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: I. naruszenie przepisu prawa materialnego, a to: 1. art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do przyjęcia, iż w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy zachodzi przypadek uzasadniający orzeczenie o wymeldowaniu skarżącej T. D., albowiem dobrowolnie opuściła ona miejsce stałego pobytu i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. II. naruszenie przepisu postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie ustaleń, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez dokonanie nietrafnej oceny przez organy obydwu instancji oraz kontroli prawidłowości i legalności ich działania i ustaleń przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zakresie naruszenia art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie przez organy obydwu instancji wszystkich istotnych okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie i ustalenia, iż T. D. nie mieszkała w przedmiotowym lokalu już od kilku lat i opuściła go w sposób dobrowolny, jak również, iż wyburzenie budynku dokonane przez J. P. było działaniem legalnym i fakt ten stanowi oczywistą przesłankę do orzeczenia o wymeldowaniu skarżącej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; ewentualnie, w razie zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 188 P.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie kwestionowanych orzeczeń organów obydwu instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisu postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez dokonanie ustaleń, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez dokonanie nietrafnej oceny w zakresie naruszenia art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Niezależnie od trafności ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd pierwszej instancji, stwierdzić należy, że wszystkie ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego znajdują oparcie w materiale dowodowym zebranym w trakcie postępowania administracyjnego. Warto odnotować, że wnosząca kasację nie wskazała "ustaleń, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy". Bezzasadny jest również sformułowany w omawianej podstawie zarzut niewyjaśnienia przez organy obu instancji wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W opisie naruszenia wnosząca kasację nie sprecyzowała, jakie istotne okoliczności nie zostały ustalone. Z uzasadnienia wynika, że chodzi o okoliczności związane z wyburzeniem budynku. W ocenie wnoszącej kasację, wnioskodawca działał metodą faktów dokonanych, o czym świadczy zgłoszenie zamiaru rozbiórki budynku bez poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej o trwającym zameldowaniu T. D. w tym budynku. Odnosząc się tak sformułowanego zarzutu, stwierdzić należy, że nie można wykluczyć sytuacji, w której brak zgody osoby zameldowanej, na dokonanie rozbiórki budynku, w którym zameldowana jest osoba niebędaca właścicielem tego budynku, może mieć wpływ na ocenę zaistnienia przesłanek wymeldowania, o których mowa w art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2016 r. poz. 722 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1382 ze zm.). Sytuacja ta nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Zagadnienie to zostanie omówione w odniesieniu do materialnego zarzutu kasacji. Nieustalenie szczegółowych okoliczności związanych ze zgłoszeniem rozbiórki nie miało więc charakteru uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie było dokonane z naruszeniem norm art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. ustalenie, że T. D. nie mieszkała w lokalu już od kilku lat i opuściła go w sposób dobrowolny, jak również to, że wyburzenie budynku dokonane przez J. P. było działaniem legalnym. Organ pierwszej instancji ustalił, że T. D. przestała mieszkać w budynku nr [...] w B. około pięć lat wcześniej na podstawie zeznań świadków, zwrotnych potwierdzeń odbioru wezwań do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz samej deklaracji złożonej w dniu 16 października 2013 r. Konieczne jest podkreślenie, że w dniu 16 czerwca 2016 r. organ pierwszej instancji wystosował, na podstawie art. 10 § 1 K.p.a., zawiadomienie o zakończeniu postępowania oraz informację, że w dniu 7 lipca 2016 r. strony mogą zapoznać się z aktami sprawy, a także wnieść swoje uwagi i zastrzeżenia przed wydaniem decyzji. Mimo prawidłowego doręczenia korespondencji, skarżąca nie stawiła się i nie wniosła uwag lub wniosków dowodowych. Taką próbę podjęła dopiero w odwołaniu. Organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania, akceptując ustalenia organu pierwszej instancji. Nadto, Wojewoda uznał, że wnioskowane w dowody nie mają wpływu na podjętą decyzję. Analizując stanowisko Wojewody w tym zakresie można stwierdzić, że dowody z fotografii przedłożonych z odwołaniem oraz orzeczenie KRUS zostały włączone do materiału sprawy. Uznanie, że nie mają wpływu na decyzję oznacza, że zdaniem Wojewody, nie podważyły one ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji. Nie zostały zatem przez organ odwoławczy pominięte w procesie zbierania materiału dowodowego, ale podlegały swobodnej ocenie w ramach stosowania art. 80 K.p.a. W kasacji nie wykazano aby ustalenia organów zostały powzięte z naruszeniem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. To zaś, czy wyburzenie było działaniem legalnym i czy fakt ten stanowi przesłankę do orzeczenia o wymeldowaniu skarżącej, jest kwestią z zakresu stosowania prawa materialnego. Pozbawiona podstaw jest teza o naruszeniu prawa materialnego tj. art. 35 ustawy o ewidencji ludności poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Trafna jest stanowisko organów co do charakteru instytucji zameldowania. Należy zwrócić uwagę na treść art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności, zgodnie z którym, zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Ten charakter instytucji materialnoprawnej zameldowania powinien mieć wpływ na odczytanie znaczenia norm regulujących zarówno zameldowanie, jak i wymeldowanie z pobytu stałego. Nie można opierać się w przypadku różnorodnych sytuacji związanych z pobytem oraz zamieszkiwaniem wyłącznie na literalnym brzmieniu norm w zakresie zameldowania i wymeldowania. Istotny jest rejestracyjny charakter zameldowania oraz okoliczności konkretnej sprawy. Stanowisko to zostało wypracowane i utrwalone już na tle przepisów poprzednio obowiązującej w tym zakresie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodowych osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) i pozostaje aktualne na tle obecnie obowiązującej ustawy o ewidencji ludności (por. wyrok TK z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01, OTK-A 2002/3/34; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 5/07; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 608/07; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 470/10; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1021/15; wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2106/16). Oceny prawnej dotyczącej charakteru korzystania przez skarżącą z budynku nie można więc odrywać od sytuacji, w której od kilku lat nie przebywała w tym budynku. Nie są istotne przyczyny, dla których zdecydowała się na skoncentrowanie swoich życiowych spraw poza miejscem stałego zameldowania. Dalsze zdarzenia, tj. utrata własności budynku na skutek postanowienia o przysądzeniu własności nieruchomości na rzecz J. P., a następnie rozbiórka budynku na podstawie braku sprzeciwu do zgłoszenia robót rozbiórkowych, stanowiły jedynie potwierdzenie, że dalsze zameldowanie skarżącej stanowiłoby fikcję, której ma zapobiegać wymeldowanie z pobyty stałego. W postępowaniu o wymeldowanie nie można podważać legalności postępowania w zakresie zgłoszenia robót budowlanych. W okolicznościach niniejszej sprawy, dla zaistnienia przesłanki opuszczenia miejsca pobytu stałego nie miało znaczenia to, że do rozbiórki budynku doszło bez zgody osoby zameldowanej. Niezależnie od skuteczności takiego zarzutu, skarżąca nie może powoływać się na brak dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu stałego, skoro do faktycznego opuszczenia miejsca zameldowania, w rozumieniu art. 35 ustawy, doszło kilka lat przed rozbiórką budynku. Pamiętając o wskazanych wyżej uwarunkowaniach niniejszej sprawy, podkreślić trzeba, że co do zasady, zameldowanie jest powiązane z zamieszkiwaniem w domu. W myśl art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Sposób określenia adresu normują przepisy art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności. Adres ten określa się między innymi przez podanie numeru domu. Trafna jest zatem ocena Sądu pierwszej instancji, że po rozbiórce budynku nie byłoby podstaw do rejestrowania pobytu skarżącej w nieistniejącym budynku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.