I SA/Rz 823/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz / spr./ Sędziowie WSA Jarosław Szaro WSA Kazimierz Włoch Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi spółki "A" w S. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu pn. "Produkcja nowej generacji galanterii śniadaniowej z wykorzystaniem lokalnych surowców i komponentów" 1) uwzględnia skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [...], 2) zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz skarżącej spółki "A" w S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarząd Województwa P., po rozpoznaniu protestu A., z siedzibą w S., zwanej dalej skarżącą, od negatywnej oceny formalnej złożonego przez nią wniosku o dofinansowanie projektu "Produkcja nowej generacji zbożowej galanterii śniadaniowej z wykorzystaniem lokalnych surowców i komponentów", zarejestrowanego pod numerem [...] (w trakcie postepowania numer ten został zmieniony na [...]), uchwałą z dnia [...] września 2016 r., nr [...], nie uwzględnił protestu. Wnioskiem z dnia 31 marca 2016 r. skarżąca zwróciła się do Zarządu Województwa P. o przyznanie jej bezzwrotnej dotacji na realizację projektu "Produkcja nowej generacji zbożowej galanterii śniadaniowej z wykorzystaniem lokalnych surowców i komponentów". Jej wniosek został zarejestrowany pod numerem [...]. Pismem z dnia 9 maja 2016 r., nr [...], organ poinformował skarżącą o stwierdzonych we wniosku błędach i uchybieniach, wzywając ją do ich poprawienia. Jednocześnie w przedmiotowym piśmie zamieszczono pouczenie, że korekty wniosku należy dokonać w terminie 7 dni kalendarzowych, licząc od daty otrzymania pisma. Zarząd Województwa P., pismem z dnia 29 lipca 2016 r., nr [...], poinformował skarżącą, że jej projekt został oceniony negatywnie pod względem formalnym. Organ wyjaśnił, że złożony przez skarżącą wniosek nie spełnia kryteriów formalnej poprawności, określonych w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2014-2020, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały Zarządu Województwa P. nr 76/1709/15, z dnia 14 lipca 2015 r., w sprawie przyjęcia Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2014-2020. Wniosek skarżącej został oceniony negatywnie ze względu na niespełnienie kryterium dopuszczającego standardowego "Terminowości i prawidłowości dostarczania wniosku". Zgodnie bowiem z § 5 ust. 3 pkt 6 Regulaminu konkursu (zwanego dalej Regulaminem) wnioskodawca ma prawo do dokonania uzupełnienia lub skorygowania uchybień w terminie 7 dni kalendarzowych, od daty otrzymania pisma informującego o stwierdzonych brakach, omyłkach lub niejasnościach w dokumentacji aplikacyjnej. Termin zaś uważa się za zachowany jeżeli korekta/ uzupełnienie wpłynęło przed jego upływem do Departamentu Wspierania Przedsiębiorczości. Mając na uwadze powyższe organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie pismo wzywające skarżącą do uzupełnienia braków zostało jej doręczone dnia 11 maja 2016 r., w związku czym termin ich uzupełnienia upłynął z dniem 18 maja 2016 r. Skarżąca złożyła zaś uzupełnienie braków w dniu 19 maja 2016 r., a więc z uchybieniem terminu do dokonania tej czynności, dlatego złożony przez nią wniosek został negatywnie oceniony pod względem formalnym. Protest na negatywną ocenę formalną projektu wniosła skarżąca, która w jego treści oświadczyła, że pismo informujące ją o nieprawidłowościach wniosku, a także wzywające do ich poprawienia lub uzupełnienia błędów i nieścisłości faktycznie otrzymała 11 maja 2016 r., jednakże dopełniła wszystkich czynności w tym zakresie w dniu 18 maja 2016 r. Ta właśnie data widniej na prezentacie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego. Uchwałą z dnia 20 września 2016 r. Zarząd Województwa P. nie uwzględnił protestu skarżącej. W jego bowiem ocenie uzupełnienie braków wniosku nastąpiło po terminie, który upłynął z dniem 18 maja 2016 r., jako że miało miejsce 19 maja 2016 r. Jak stanowi bowiem § 5 ust. 3 pkt 6 Regulaminu w przypadku stwierdzenia braków, omyłek lub niejasności w dokumentacji aplikacyjnej uniemożliwiających ocenę spełnienia kryteriów formalnych, wnioskodawca ma prawo do dokonania jednokrotnej poprawy lub uzupełnień w zakresie wskazanym przez KOP. W tym celu członek KOP, dokonujący oceny formalnej, zwraca się z pisemną prośbą o uzupełnienie lub skorygowanie uchybień w terminie 7 dni kalendarzowych od daty otrzymania pisma. Termin uważa się za zachowany, jeżeli pismo wraz z uzupełnieniami wpłynęło w/w terminie do Departamentu Wspierania Przedsiębiorczości. Siedziba Departamentu Wspierania Przedsiębiorczości mieści się w R., przy ul. T. [...]. Skarżąca w niniejszej sprawie uzupełniony/poprawiony wniosek o dofinansowanie złożyła w Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego, w R. przy ul. C. [...], w dniu 18 maja 2016 r. Do Departamentu Wspierania Przedsiębiorczości wniosek ten dotarł jednak dopiero 19 maja 2016 r., to jest po upływie terminu do dokonania tej czynności. Z tego względu, zdaniem organu, uznać należy, że wobec nieuzupełnienia braków wniosku, dokonanie jego negatywnej oceny formalnej było uzasadnione. Odnosząc się do kwestii złożenia wniosku w Kancelarii Ogólnej Zarząd Województwa stwierdził, że skarżąca, będąca poinformowaną o miejscu właściwym do złożenia wniosku, składając go w innym miejscu, uczyniła to na własne ryzyko, dlatego więc to ona sama ponosi winę za uchybienie terminu. Skargę na uchwałę Zarządu Województwa P. z dnia 20 września 2016 r., wniosła skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonego aktu oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W treści skargi podkreślono, że pismo uzupełniające braki zostało złożone w terminie, tj. 18 maja 2016r. W tym dniu wpłynęło ono bowiem do Instytucji Zarządzającej - Zarządu Województwa P., który w ramach swoich struktur posiada Kancelarię Ogólną, zajmującą się ewidencjonowaniem przychodzącej poczty. Skarżąca podkreśliła przy tym, że nie miała świadomości różnorodności, występujących w ramach jednego urzędu, dlatego pozostawała w przekonaniu, że składając swoje pismo w Kancelarii Ogólnej, dochowała zakreślonego jej terminu. Niezależnie od powyższego skarżąca zwróciła uwagę, że zastosowana wobec niej sankcja za uchybienie terminu, w postaci negatywnej oceny formalnej wniosku, jest dla niej niezrozumiała, podobnie jak to, że obieg dokumentów w ramach tej samej instytucji trwał tak długo, że jej pismo wpłynęło do Departamentu Wspierania Przedsiębiorczości dopiero następnego dnia. Zarząd Województwa P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Jednocześnie organ podkreślił, że niezasadny jest zarzut naruszenia zasady równego traktowania wnioskodawców, gdyż wszyscy z nich mieli równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Spór pomiędzy skarżącą spółką a Zarządem Województwa P. koncentruje się w istocie wokół jednej kwestii, a mianowicie terminowości uzupełnienia przez skarżącą braków jej wniosku o dofinansowanie, a także skorygowania wytkniętych przez organ błędów. Na gruncie okoliczności przedmiotowej sprawy bezspornym jest, że pismo skarżącej, zawierające jej odpowiedź na wezwanie organu do korekty i uzupełnienia wniosku, zostało złożone w dniu 18 maja 2016 r. w Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. w R. W tym właśnie dniu upływał siedmiodniowy termin do uzupełnienia przedmiotowego braku; pismo to zostało przekazane do Departamentu Wspierania Przedsiębiorczości Urzędu Marszałkowskiego następnego dnia, tj. 19 maja 2016 r. Obie strony postępowania sądowoadministracyjnego, nie kwestionując wyżej wymienionych okoliczności faktycznych, różnią się jednak, co do ich prawnej oceny oraz skutków na gruncie unormowań regulujących przeprowadzenie i rozstrzygnięcie konkursu, w ramach którego skarżąca wystąpiła o dofinansowanie. Dokonując oceny zasadności stanowisk stron, a także przytoczonej przez nie argumentacji, na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217, ze zm., zwanej dalej ustawą o zasadach realizacji polityki spójności) podejmowane w ramach prowadzonych na podstawie tego aktu konkursów rozstrzygnięcia podlegają kognicji sądów administracyjnych. W myśl art. 61 ust. 8 pkt 1 a cytowanej wyżej ustawy sąd dokonuje oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, w przedmiocie oceny projektu, pod kątem legalności, a w przypadku stwierdzenia, że naruszenie w tym zakresie miało istotny wpływ na wynik oceny, jest zobligowany do stwierdzenia tego faktu i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Zarząd Województwa P., dokonując negatywnej oceny formalnej projektu, powołał się na przepis § 5 ust. 3 pkt 6 Regulaminu konkursu, który stanowi między innymi, że siedmiodniowy termin do poprawy lub uzupełnienia wniosku uważa się za zachowany, jeżeli pismo wraz z uzupełnieniami wpłynęło w terminie 7 dni kalendarzowych od daty otrzymania pisma z pisemną prośbą o uzupełnienie lub skorygowanie uchybień do Departamentu Wspierania Przedsiębiorczości (DWP). Dalej w § 5 ust. 3 pkt 6 wskazano, że postanowienia § 4 ust. 7 stosuje się odpowiednio (o dacie wpływu decyduje data stempla DWP). § 4 ust. 7 Regulaminu ma takie brzmienie, że o dacie złożenia wniosku o dofinansowanie projektu decyduje data wpływu wersji papierowej wniosku, a nie data jego nadania. Za datę wpływu wniosku o dofinansowanie projektu uznaje się datę dostarczenia wersji papierowej wniosku do Departamentu Wspierania Przedsiębiorczości – data stempla sekretariatu Departamentu Wspierania Przedsiębiorczości. Wnioskodawca ponosi ryzyko przesłania za pośrednictwem kuriera/operatora pocztowego wniosku o dofinansowanie na adres pocztowy siedziby głównej Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. tj. [...] [...], [...] R. W takim przypadku za datę pływu wniosku o dofinansowanie uznaje się datę wpływu wersji papierowej wniosku do Departamentu Wspierania Przedsiębiorczości (a nie datę wpływu do Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa P.). Sąd przytoczył brzmienie § 4 ust. 7, do którego odwołuje się § 5 ust. 3 pkt 6 Regulaminu, gdyż właściwa wykładnia tych norm, pozwoli dokonać oceny niespornych w sprawie okoliczności faktycznych, w kontekście wniesionej skargi. Wspomnianą wykładnię należy rozpocząć od uwagi, że regulamin konkursu, a więc również Regulamin, nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Mając na uwadze jego normatywny charakter stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych, przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić kryterium oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to również, że przy wykładni norm zawartych w Regulaminie dozwolone jest, a wręcz obligatoryjne sięgnięcie do wypracowanych teorii, tez, reguł interpretacyjnych stosowanych przy wykładaniu prawa powszechnie obowiązującego, tym bardziej że Regulamin, które swoje źródło etiologiczne znajduje w cytowanej kilkakrotnie ustawie o zasadach realizacji polityki spójności, zawiera sformułowania używane przez ustrojodawcę, ustawodawcę czy też normodawcę. Mianowicie w § 5 ust. 3 pkt 6 użyto sformułowania "stosuje się odpowiednio" (chodzi o odpowiednie stosowanie postanowień § 4 ust. 7 Regulaminu). Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, a także Sądu Najwyższego oraz z nauki prawa wynika, że "stosowanie odpowiednie" oznacza stosowanie wprost, stosowanie zmodyfikowane (adekwatne do cech instytucji prawnej, w której jest stosowane) lub niestosowanie. Należy wykluczyć, że z uwagi na treść zdania ostatniego § 5 ust. 3 pkt 6 Regulaminu odpowiednie stosowanie § 4 ust. 7 Regulaminu w tym przypadku (tj. zachowania terminu w związku z odpowiedzią na wezwanie o uzupełnienie lub skorygowanie uchybień) ogranicza się wyłącznie do tej części § 4 ust. 7, że o dacie wpływu decyduje data stempla DWP. Przeciwko tezie opozycyjnej do tej tezy przemawiają dwa argumenty interpretacyjne, a to: użycie liczby mnogiej rzeczownika – "postanowienia" i – jeżeli, celem byłoby ograniczenie stosowania § 4 ust. 7 tylko do tego fragmentu, to zbędnym byłoby sformułowanie – "Postanowienia § 4 ust. 7 stosuje się odpowiednio"), a wystarczającym i wtedy jednoznacznie przejrzystym byłoby zawarcie sformułowania – "O dacie wpływu decyduje data stempla DWP". Zresztą za prezentowaną przez Sąd tezą kolejnym argumentem jest to, że wówczas – w przypadku oceny, czy zachowano termin do wniesienia pisma zawierającego sprostowanie lub uzupełnienie - uregulowane są również kwestie, że o dacie złożenia takiego pisma decyduje data wpływu wersji papierowej, a ponadto że wnioskodawca ponosi ryzyko przesłania za pośrednictwem kuriera/operatora pocztowego takiego pisma na adres pocztowy siedziby głównej Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. Skoro więc w ocenie Sądu zakres stosowania § 4 ust. 7 jest szerszy, to rozważenia wymaga cała treść § 4 ust. 7 Regulaminu. Zasadnie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, a co jest również immanentną cechą stanowiska organu w przedmiotowej sprawie, że w postępowaniach konkursowych, a z takim mamy do czynienia w sprawie, obowiązkiem wnioskodawców jest ścisłe stosowanie się do postanowień regulaminów konkursów. W § 4 ust. 7 wskazano wprost, że to wnioskodawca ponosi ryzyko przesłania za pośrednictwem kuriera/operatora pocztowego wniosku o dofinansowanie na adres pocztowy siedziby głównej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Marszałkowskiego i że w takim przypadku za datę wpływu uznaje się datę wpływu wersji papierowej do Departamentu Wspierania Przedsiębiorczości, a nie datę wpływu do Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. To postanowienie Regulaminu należy odnieść do § 4 ust. 5 Regulaminu z którego wynika, że w odniesieniu do wersji papierowej dopuszczalne formy dostarczania wniosków obejmują: złożenie wniosku osobiście lub przez posłańca lub przesłanie za pośrednictwem kuriera/operatora pocztowego. Przewidziano więc w konkursie dwie formy złożenia pism i tylko zasadę ponoszenia przez wnioskodawcę ryzyka przesłania za pośrednictwem kuriera/operatora pocztowego wniosku (pisma) na adres pocztowy siedziby głównej Urzędu Marszałkowskiego Województwa P., a nie przewidziano takiej zasady w przypadku złożenia wniosku (pisma) osobiście lub przez posłańca w siedzibie głównej Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. Powstaje pytanie, czy jest to celowy zabieg normatywny, czy też jest to wyraz przyjęcia, że w tym ostatnio wskazanym przypadku wnioskodawca nie ponosi ryzyka. Należy rozważyć czy również wtedy to wnioskodawca ponosi ryzyko, że on osobiście lub jego posłaniec złożyli wniosek (pismo) w Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa P., a nie w Departamencie Wspierania Przedsiębiorczości i że ta teza jest tak oczywista, że jej zamieszczenie w regulaminie byłoby zbędne. Sąd nie znajduje argumentów dla przyjęcia, że taka zasada jest tak oczywista, że jej zamieszczanie w Regulaminie byłoby zbędne. Istnieją solidne, uargumentowane podstawy do twierdzenia, że w sytuacji faktycznej, kiedy wnioskodawca lub posłaniec składają wniosek (pismo) w Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa P., to termin jest zachowany, o ile to złożenie nastąpiło bez przekroczenia terminu. Jeśli zasady konkursu miałyby być inne, to analogiczną normę o ponoszeniu ryzyka wnioskodawcy w omawianej sytuacji faktycznej należało umieścić w Regulaminie, bo ta zasada nie jest oczywista i nie występuje tu sytuacja superfluum. Argumentem za tezą Sądu jest również to, że Urząd Marszałkowski Województwa P. stanowi aparat pomocniczy (jednostkę organizacyjną) Zarządu Województwa P., który w zakresie aktywności objętej niniejszą sprawą działa w charakterze Instytucji Zarządzającej. Organizacja tego urzędu określona jest przepisami Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. w R. (stanowiącego załącznik do uchwały Nr 262/6420/13 Zarządu Województwa P. w R. z dnia 27 sierpnia 2013 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. w R., ze zm.), zgodnie z którym Urząd ten stanowi organizacyjną całość. W ramach jego struktury funkcjonują poszczególne departamenty, zajmujące się przydzielonymi im zadaniami, jednakże ich wyodrębnienie ma wyłącznie charakter wewnętrzy i funkcjonalny. W tym miejscu należy również podkreślić, że w myśl § 38 ust. 1 Regulaminu organizacyjnego wszystkie departamenty Urzędu obowiązuje zasada wzajemnego współdziałania, tak więc brak jest jakichkolwiek podstaw do przypisywania któremukolwiek z nich prawnej odrębności, w szczególności w stosunkach z petentami, rzutującej na sferę ich praw i obowiązków. Kancelaria Ogólna Urzędu Marszałkowskiego, zgodnie z § 18 Regulaminu Urzędu, zapewnia organizacyjno-biurową i techniczną obsługę realizacji zadań Marszałka i Zarządu. Pełni więc funkcję komórki, do zadań której należy między innymi przyjmowanie pism i rozdzielanie ich według właściwości poszczególnych departamentów. Przytoczone powyżej unormowania i argumenty przekonują, że złożenie pisma zawierającego sprostowanie lub uzupełnienie w rozumieniu § 5 ust. 3 pkt 6 Regulaminu nastąpiło z zachowaniem terminu, jeśli w tym terminie zostało złożone osobiście lub przez posłańca w Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. Zarząd Województwa uznał natomiast, że w sytuacji kiedy fizyczne dostarczenie pisma z Kancelarii Ogólnej do Departamentu Wdrażania Przedsiębiorczości nastąpiło już po upływie terminu, to Skarżąca nie dochowała terminu do dokonania czynności konwalidujących jej wniosek. Stanowisko Zarządu Województwa jest nieuprawnione i narusza przepisy Regulaminu, które wskazano w powyższych rozważaniach. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 a ustawy o zasadach realizacji polityki spójności Sąd stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa P. Na podstawie art. 64 ustawy o zasadach realizacji polityki spójności oraz art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) Sąd zasądził od Zarządu Województwa na rzecz na rzecz skarżącej kwotę 200 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmującą zwrot uiszczonego przez nią wpisu od skargi, w wysokości 200 zł.