VII SA/Wa 2987/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński ( spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi [...],[...],[...]i [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2015 r. (nr [...]), zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] , [...],[...] i [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. (znak: [...]) o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2011 r. (nr [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...]decyzją z [...] listopada 2011 r. , zmienioną decyzją tego organu z [...] września 2013 r. (nr [...]), zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] i [...]pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...]oraz [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. W tej decyzji organ stwierdził, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), obejmuje jedynie działki przeznaczone pod inwestycję. Organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2015 r. (nr [...]) przeniósł to pozwolenie na nowego inwestora: firmę [...] [...]i [...]oraz [...] i [...] – współwłaściciele dwóch nieruchomości nr [...] i [...] obr. [...], bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, zwrócili się Wojewody [...] z wnioskiem z 14 kwietnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r. na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. W uzasadnieniu podał, że w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że wnioskodawcy posiadają legitymację do złożenia o wszczęcie postępowania nieważnościowego w tej sprawie, ponieważ ich nieruchomości nie znajdują się w zasięgu oddziaływania spornej inwestycji. We wniosku o stwierdzenie nieważności nie wykazali, aby planowana inwestycja ograniczała lub utrudniała im korzystanie z ich własności. Z projektu budowlanego wynika, że z nieruchomościami skarżących (o nr [...] i [...]) graniczy bezpośrednio jedna z działek przeznaczonych pod zainwestowanie (nr [...], obecnie [...] ), ale nie można przyjąć, że inwestycja na tej działce wpłynie w jakikolwiek sposób na możliwości zagospodarowania czy możliwości korzystania z nieruchomości skarżących. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucili organowi I instancji nieuzasadnione przyjęcie, że nie są stronami w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, dotyczącego inwestycji bezpośrednio graniczącej z ich nieruchomościami. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i w postępowaniu o wydanie decyzji - pozwolenia na budowę ma zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu (art. 3 pkt 20 prawa budowlanego). Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że skarżący nie wskazali że w chwili złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, planowana inwestycja będzie wpływać na ich nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości. Organ podał, że na nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomościami skarżących zostały zaprojektowane dwa budynki. Budynek 1c ma zostać usytuowany elewacją południową w odległości ponad 14,0 m od granicy z działką nr [...] ([...] ) oraz 24,25 m od budynku znajdującego się na ich nieruchomości, pojemniki na odpady będą znajdować się 14 m., zaś 4 miejsca parkingowe ok. 3,0 m od ich nieruchomości i ok. 15,5 m. od znajdującego się na tej nieruchomości budynku mieszkalnego. Ten budynek będzie oddalony od budynku mieszkalnego drugich skarżących (na nieruchomości nr [...] ) o ok. 23 m., zaś miejsce gromadzenia odpadów - ok. 15 m. od granicy ich nieruchomości. Drugi z projektowanych budynków (2c), o wysokości 9,10 m, będzie usytuowany ścianą południową z otworami okiennymi w odległości 9,65 m. od działki nr [...] (własność [...]), natomiast pojemniki na odpady 12 m. od ich nieruchomości, a odległość 3 miejsc parkingowych od tej działki ma wynosić ok. 30 m. Z powyższego wynika więc, że nie ma przeszkód do zagospodarowania nieruchomości skarżących zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W szczególności ograniczenie w zagospodarowaniu działek nr ew. [...] oraz nr ew. [...] nie wynika z przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 (zgodnie z którym budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości co najmniej 4 m ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 ust. 1, § 57, § 60 (dotyczących przesłaniania oraz zapewnienia naturalnego oświetlenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi), § 19 (regulującego odległości miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od granicy z działką sąsiednią), § 23 (regulującego odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od granicy sąsiedniej działki) oraz pozostałych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r ., nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie powołali się na naruszenie ich własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego, nie wykazali bowiem, aby sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała w jakikolwiek sposób zagospodarowanie ich nieruchomości. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjmuje się natomiast, że na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno - prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ dodał, że wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia nie mogą mieć zarzuty, dotyczące błędnego ustalenia obszaru oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na podstawie warunków technicznych, jednocześnie skarżący nie wskazują żadnej normy prawnej na podstawie, której wywodzą swój interes prawny w niniejszym postępowaniu. Skarżący żądają uznania ich za strony postępowania w oparciu o okoliczności faktyczne, związane z uciążliwościami, mogącymi powstać na skutek realizacji spornej inwestycji. Trzeba mieć na uwadze, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Skarżący zaskarżyli tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organowi odwoławczemu zarzucili naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. o "stwierdzenie nieważności wszystkich innych decyzji Prezydenta Miasta [...] i Wojewody [...] , wywodzących się z decyzji nr [...] ." W uzasadnieniu obszernej skargi podnieśli przede wszystkim, że mają interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji bezpośrednio sąsiadującej z ich nieruchomościami. [...], działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych skarżących, wyjaśnił, że działki przeznaczone pod zainwestowanie w 1998 r. przeszły na własność Skarbu Państwa, natomiast po nabyciu przez niego nieruchomości większość tych działek została "zwrócona" poprzednim właścicielom Organy budowlane obu instancji nie uwzględniły faktu, że skarżący nabywając nieruchomość byli przekonany, że działki sąsiednie pozostaną terenami zieleni - własnością komunalną i nie decydowaliby się na zakup domu położonego na terenie, które wskutek tych decyzji administracyjnych traci swoje pierwotne walory. Dodał, że w chwili nabycia przez [...] spornych nieruchomości nie obowiązywał m.p.z.p.m., zgodnie zaś ze studium miał to być teren zielony. Działając w zaufaniu do władzy publicznej, był przekonany, że inwestycja będzie dotyczyć budowy domów dla sześciu rodzin i zrealizowany zostanie zapis dotyczących utrzymania zieleni. W 2015 r. dotychczasowi inwestorzy sprzedali te nieruchomości nowemu inwestorowi. Skarżący zarzucił, że nie jest zrozumiałe, dlaczego on i pozostali skarżący będąc stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji, nie uczestniczyli na prawach strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Stwierdził, że przy ocenie czy dana osoba jest stroną postępowania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie czy interes taki stronie przysługuje. Jeżeli istnieją przepisy prawa, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem czy zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tej działki jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ budowlany analizując obszar oddziaływania oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania obiektu, które stanowi naruszenie określonych norm. Nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem planowane roboty budowlane nie naruszają przepisów odrębnych. Samo zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Trzeba przypomnieć, że organ odwoławczy oparł zaskarżoną decyzję na stwierdzeniu, że skarżący nie wykazali żadnych konkretnych okoliczności i norm prawnych, w świetle których należałoby przyjąć istnienie oddziaływania spornej inwestycji na ich nieruchomości. Powołał się przy tym na art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z którego wynika, że stroną postępowania w takich sprawach jest wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżący zakwestionowali stanowisko organu, że mimo iż są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z jedną z działek przeznaczonych pod zabudowę, nie posiadają statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę interes prawny strony postępowania ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie na podstawie art. 28 k.p.a. W związku z tym wnoszący o stwierdzenie nieważności takiej decyzji powinni, w celu wykazania swej legitymacji procesowej, przedstawić wszelkie fakty i okoliczności mające wskazywać na oddziaływanie inwestycji na ich nieruchomości, a organy budowlane powinny taki materiał dowodowy rozpatrzeć i na jego podstawie ocenić czy rzeczywiście nieruchomości sąsiednie znajdują się w sferze oddziaływania planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Z definicji tej wynika zatem, że chodzi to o ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu wynikające z tych odrębny przepisów. Zdaniem Sądu organy prawidłowo przyjęły, że nieruchomości skarżących nie znajdują się w zasięgu oddziaływania spornej inwestycji. Nie wskazuje na analiza projektu budowlanego tej inwestycji. Skarżący nie podali też żadnych konkretnych przejawów oddziaływania inwestycji na ich nieruchomości. Należy przypomnieć, że takimi przejawami oddziaływania powodującego ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej mogą być np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych w tej sprawie wynika, że najbliższy projektowany budynek mieszkalny (2a) będzie posadowiony ok. 25 od budynku [...] (14 m. od granicy ich nieruchomości), miejsca postojowe zostały zaprojektowane 3 m. zaś pojemniki na odpady - 14 metrów od granicy ich nieruchomości. Z kolei budynek 2c, zaprojektowany najbliżej nieruchomości [...] , będzie od niej oddalony o ponad 9 m. pojemniki na odpady 12 m., 3 miejsca parkingowe - ok. 30 m. Sąd podziela stanowisko organów budowlanych, że ograniczenia w zagospodarowaniu działek skarżących nie wyniakają z przepisu § 12 ust. 1 pkt 1, § 13 ust. 1, § 57, § 60, § 19, § 23 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący podnieśli wprawdzie, że nie można ustalać obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jedynie na podstawie zgodności tej inwestycji z warunkami technicznymi, określonymi w przepisach prawa. Nie wskazali jednakże żadnych innych przesłanek ustalania tego oddziaływania ani występujących czynników oddziaływania, przykładowo wyżej przytoczonych. Argumentacja na rzecz ich interesu prawnego w tej sprawie sprowadza się bowiem w istocie do wyrażenia zawodu, że ich sąsiedztwo ulega niekorzystnym z ich punktu widzenia przeobrażeniom. Teren do tej pory zielony staje się terenem budowlanym. Ten sposób "oddziaływania" planowanej inwestycji na nieruchomości skarżących nie legitymuje ich jednak, w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do udziału w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji - pozwolenia budowlanego udzielonego firmie deweloperskiej. To oddziaływanie ma bowiem mieć charakter obiektywny, dotyczyć nieruchomości sąsiedzkich, nie zaś subiektywnych oczekiwań lub odczuć ich właścicieli. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego "niekonsekwencji" organów w ustaleniu kręgu stron w postępowaniach: o ustalenie warunków zabudowy oraz o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, nalezy wyjaśnić, że są to postępowania mające różne cele i zadania. Z tego względu różne są kręgi podmiotów w nich uczestniczących. W związku z tym przyznanie skarżącym przymiotu stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji nie jest równoznaczne z dopuszczeniem ich do postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego dla tej inwestycji. Ustawodawca przesądził bowiem, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ma zastosowanie art. 28 k.p.a. Natomiast w postępowaniu o udzielenie pozwolenia budowlanego legitymację strony tego postępowania określa się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża krąg podmiotów - stron postępowania w sprawach o pozwolenie budowlane w stosunku do regulacji ogólnej, zawartej w art. 28 k.p.a. Z powyższego wynika, że wszystkie zarzuty skargi są nieuzasadnione. Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), obowiązek badania legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy, orzekł jak w sentencji.