II GSK 5342/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 599/16 w sprawie ze skargi E. M. na wezwanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie wezwania do zapłaty należności wykazanych w upomnieniach wystawionych do decyzji ZUS postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 599/16, wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), odrzucił skargę E. M. na wezwanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2016 r. do zapłaty należności wykazanych w upomnieniach wystawionych do decyzji ZUS. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że E. M. wniosła skargę na wezwanie do zapłaty należności składkowych zawarte w piśmie ZUS z dnia [...] lutego 2016 r., Sąd I instancji zauważył, że stosownie do treści art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm. – powoływanej dalej jako u.p.e.a.), w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Natomiast art. 15 § 1 u.p.e.a. stanowi, że egzekucja administracyjna zostaje wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W ocenie Sądu I instancji, charakter prawny upomnienia, a tym bardziej wezwania zawartego w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r., na które złożono skargę, sprowadza się jedynie do przypomnienia o obowiązku zapłaty wymienionych w nim należności, z jednoczesną informacją o zagrożeniu skierowania sprawy na drogę egzekucji administracyjnej. Nie jest zatem rozstrzygnięciem władczym o sytuacji prawnej zobowiązanej, lecz jedynie przypomina o konieczności wykonania obowiązków, które już istnieją bezpośrednio z mocy prawa. Dopiero niewykonanie obowiązku prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do jego przymusowego wykonania, a konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne. Ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym. Tymczasem zaskarżone wezwanie poprzedza wszczęcie tego postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji uznał, że zaskarżone wezwanie nie odpowiada żadnemu z działań organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. E. M. wniosła skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2016 r., zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w następstwie nieuprawnionego przyjęcia, że wezwanie, zawarte w piśmie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2016 r. (ostatni akapit), do zapłaty należności wykazanych w upomnieniach wystawionych do decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., nie stanowi aktu, o którym mowa w tym przepisie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r., stanowiącym odpowiedź na przesłane przez ZUS upomnienia do zapłaty należności wynikających z decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., podniosła, iż zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w K. wykazane w upomnieniach zobowiązania uległy przedawnieniu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zaskarżonym wezwaniu zaprezentował stanowisko, że dochodzenie omawianych należności nie uległo przedawnieniu i skarżąca musi dokonać zapłaty tych należności, a jeżeli tego nie uczyni dobrowolnie, to zostanie podjęta egzekucja administracyjna. ZUS, wykorzystując pozycję dominującą, rozstrzygnął zatem w tym wezwaniu, że dochodzenie należności nie uległo przedawnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuciła skarżąca kasacyjnie, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą one spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie E. M. w skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji niezasadne uznanie, że zaskarżone pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2016 r. nie nakłada na nią żadnych obowiązków, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut nie jest trafny. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżone wezwanie zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. stanowi odpowiedź ZUS na podjętą przez skarżącą polemikę z otrzymanymi przez nią upomnieniami, sporządzonymi na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. Zgodnie zaś z tym przepisem, egzekucja administracyjna może zostać wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Upomnienie jest więc elementem procedury egzekucyjnej, poprzedzającym wszczęcie egzekucji administracyjnej sensu stricto. Nie przybiera ono formy postanowienia, ani decyzji oraz nie jest czynnością ani aktem administracyjnym nakładającym na zobowiązanego obowiązek, lecz jedynie stanowi przypomnienie o obowiązku ciążącym na zobowiązanym oraz o skutkach niewywiązania się z tego obowiązku w zakreślonym terminie. Upomnienie, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a., to wyłącznie czynność wierzyciela, poprzedzająca postępowanie egzekucyjne. Postępowanie egzekucyjne może bowiem być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od doręczenia upomnienia, na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego (art. 26 § 1 tej ustawy) – zob. postanowienie NSA z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II GSK 3371/15, dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że upomnienie nie posiada cech aktu administracyjnego: decyzji, postanowienia, postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym ani innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 ustawy p.p.s.a., a więc nie podlega ono kontroli sądu administracyjnego. Tym bardziej więc pismo organu stanowiące jedynie odpowiedź na zarzuty postawione w upomnieniu nie będzie podlegać kognicji sądów administracyjnych. Zaskarżone w rozpoznawanej sprawie wezwanie stanowi w istocie podtrzymanie przez organ stanowiska wyrażonego w uprzednio doręczonych upomnieniach. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wezwał skarżącą do uregulowania należności, informując, że w przeciwnym wypadku zaległość zostanie skierowana do przymusowego dochodzenia. Wbrew stanowisku skarżącej nie jest to władcze rozstrzygnięcie organu dotyczące przedawnienia roszczeń. Zarzut przedawnienia roszczenia może zostać podniesiony przez stronę w postępowaniu egzekucyjnym, ale dopiero, gdy postępowanie takie zostało wszczęte. Tego rodzaju sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarga na zaskarżone pismo powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.