I GSK 172/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 702/14 w sprawie ze skargi A Spółki z o.o. w K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A Spółki z o.o. w K. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 702/14, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) po rozpoznaniu skargi A Sp. z o.o. w K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o kosztach postępowania. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nałożył na spółkę karę w łącznej kwocie 6.490,43 EUR, tj. 26.015,38 PLN z tytułu wnioskowania o refundację wyższą niż stosowana od wymienionych w decyzji pozycji na wnioskach WPR1 i zobowiązał spółkę do zapłaty tej kwoty. Decyzja ta została doręczona stronie dnia 2 grudnia 2013 r. Odwołanie od decyzji strona wysłała listem poleconym, nadając list w placówce Poczty Polskiej w S. w dniu 16 grudnia 2013 r. Odwołanie wpłynęło do Agencji Rynku Rolnego (dalej: ARR) w dniu 18 grudnia 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając postanowienie powołał się na art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. Nr 97, poz. 963, ze zm., dalej: ustawa o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą.), który stanowi, że z zastrzeżeniem warunków i zasad określonych w przepisach prawa wspólnotowego, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem m.in. art. 57 § 5, zgodnie z którym termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Wobec powyższego termin do wniesienia odwołania uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem odwołanie wpłynie do Agencji Rynku Rolnego. Termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 16 grudnia 2013 r., a odwołanie strony wpłynęło do ARR dnia 18 grudnia 2013 r., czyli po upływie terminu do jego wniesienia. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia ma ustalenie, czy w sprawie ma zastosowanie art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Ustawa składa się z pięciu działów: dział I to "Przepisy ogólne", dział II to "Obrót towarami z krajami trzecimi dokonywany na podstawie przepisów prawa wspólnotowego", dział III "Środki administrowania obrotem towarowym z zagranicą", dział IIIa to "Kary pieniężne", dział IV zawiera "Zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe". Sąd I instancji wyraził pogląd, że analiza przepisów działu II ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą nakazuje przyjąć, że żaden z nich nie odnosi się do ustalania czy refundacja wywozowa została wypłacona nienależnie, ustalania wysokości nienależnie pobranych z tego tytułu środków, orzekania o obowiązku ich zwrotu ani nakładania kar pieniężnych z tytułu wnioskowanej w kwestii orzekania w przedmiocie ustalania wysokości środków nienależnie pobranych z tytułu wypłaconej refundacji wywozowej, orzekania o obowiązku ich zwrotu oraz nakładania kar pieniężnych z tytułu wnioskowania o refundacje wyższą niż stosowana. Ponieważ przepisy działu II nie regulują kwestii orzekania w przedmiocie ustalania wysokości środków nienależnie pobranych z tytułu wypłaconej refundacji wywozowej, orzekania o obowiązku ich zwrotu oraz nakładania kar pieniężnych z tytułu wnioskowania o refundacje wyższą niż stosowana brak jest podstaw do zastosowania art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Sąd uznał, że ponieważ brak jest podstaw do wyłączenia stosowania w rozpoznawanej sprawie art. 57 § 5 k.p.a., przyjął że odwołanie nadane w przedmiotowej sprawie w placówce Poczty Polskiej w dniu 16 grudnia 2013 r. zostało wniesione z zachowaniem terminu do jego wniesienia. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie na podstawie art. 176 oraz art. 188 § 1 p.p.s.a. oraz o zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) lub przez błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd, że w kwestii orzekania w przedmiocie ustalania wysokości środków nienależnie pobranych z tytułu wypłaconej refundacji wywozowej, orzekania o obowiązku ich zwrotu oraz nakładania kar pieniężnych z tytułu wnioskowania o refundacje wyższą niż stosowana, brak jest podstaw do zastosowania art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, podczas gdy analiza ww. przepisów ustawy nakazuje przyjąć, iż ww. przepis stanowi podstawę jego zastosowania w ww. sytuacjach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie powyższych zarzutów W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. W stanie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z zastosowaniem m.in. powołanego przepisu, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakładającej karę z tytułu wnioskowania wyższej refundacji niż stosowana. Natomiast Sąd I instancji uznał, że wykładnia ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą nie daje podstaw do zastosowania w sprawie tego przepisu, a w konsekwencji – brak podstaw do wyłączenia art. 57 § 5 k.p.a. przy ustalaniu zachowania terminu do wniesienia odwołania. Tym samym Sąd uznał, że strona nadając odwołanie w placówce Poczty Polskiej w ostatnim dniu 14 – dniowego terminu do wniesienia odwołania zachowała termin. Z poglądem Sądu I instancji nie można się zgodzić, bowiem dokonana wykładnia nie uwzględnia w pełni obowiązującej w tym zakresie regulacji. Zasady administrowania obrotem towarowym z zagranicą na poziomie krajowym reguluje w szczególności ustawa o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą oraz ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (jt. z 2016 r. poz. 401 ze zm., dalej jako ustawa o ARR), natomiast na poziomie unijnym – rozporządzenie Komisji (WE) nr 612/2009 z dnia 7 lipca 2009 r. ustanawiające wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz.U.UE.L 2009.186.1; dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 612/2009), które zastąpiło poprzednio obowiązujące w tej materii rozporządzenie Komisji (WE) nr 800/1999 z dnia 15 kwietnia 1999 r. (Dz. U. L. 102 z 17.04.1999, s. 11). Z analizy tych przepisów wynika, że prawo unijne (w tym powołane przez autora skargi kasacyjnej rozporządzenie Komisji (WE) nr 374/2008 r. z dnia 23 kwietnia 2008 r. ustanawiające wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu pozwoleń na wywóz i przywóz oraz świadectw o wcześniejszym ustaleniu refundacji dla produktów rolnych; Dz.U.UE.L.2008.114.3) nie reguluje szczegółowych zasad (procedur) regulujących postępowanie w przedmiocie ustalania wysokości nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej oraz nakładania kar pieniężnych, a jedynie podstawę materialnoprawną dla stosowania refundacji wywozowych oraz nakładania kar pieniężnych z tytułu wnioskowania o refundację wyższą niż stosowana. Oznacza to, że w zakresie uzupełniającym (w stosunku do prawa wspólnotowego) należy stosować przepisy ustawy o ARR oraz ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ARR, jeżeli przepisy ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji przez dyrektorów oddziałów terenowych oraz Prezesa Agencji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Zatem w sprawach indywidualnych rozstrzyganych przez Prezesa ARR, w drodze decyzji, mają zastosowanie przepisy k.p.a. (z wyłączeniami wynikającymi z powołanego wcześniej art. 7) o ile nie ma szczególnej regulacji, np. takiej jak w art.4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. W myśl art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą z zastrzeżeniem warunków i zasad określonych w przepisach prawa wspólnotowego, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 10, art. 57 § 5, art. 58-60, art. 75, art. 76 § 2 i 3, art. 77 § 2-4, art. 78-88 oraz art. 97-103. Oznacza to, że w sprawach dotyczących administrowania refundacją wywozową mają zastosowanie przepisy k.p.a. z ograniczeniami wynikającymi z art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Administrowanie obrotem towarowym z zagranicą, do którego nawiązuje tytuł ustawy, obejmuje również nakładanie kar administracyjnych. Według art. 11 ust. 1 pkt 5 lit. e) ustawy o ARR, Agencja administruje obrotem z zagranicą towarami rolnymi w ramach Wspólnej Polityki Rolnej oraz towarami przetworzonymi nieobjętymi załącznikiem I do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (towary z grupy non-aneks I), w szczególności przez nakładanie i egzekwowanie kar administracyjnych. Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o ARR Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej kwoty kar administracyjnych, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5 lit. e). Konkludując, materialnoprawną podstawę nałożenia kary pieniężnej regulują przepisy tytułu IV w rozdziale 2 pt. "Kary i zwrot kwot nienależnie wypłaconych" rozporządzenia Komisji (WE) nr 612/2009 i uzupełniająco w zakresie procedury – art. 4 ustawy o administrowaniu obrotu towarami z zagranicą w zw. z art. 7, art. 11 ust. 1 pkt 5 lit. e) oraz art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o ARR. Jak wcześniej zostało wskazane, samo ujęcie art. 4 ustawy w dziale II ustawy pt. "Obrót towarami z krajami trzecimi dokonywany na podstawie przepisów prawa wspólnotowego", jak wskazał Sąd I instancji, nie wyklucza możliwości zastosowania tego przepisu w postępowaniach o nałożenie kary administracyjnej. Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.