I OSK 740/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 436/16 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 436/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie uchylenia - w trybie wznowienia - decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne i odmowy jego przyznania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 pkt 2, art. 17, art. 20, art. 24, art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ze zm., dalej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych"), a także na podstawie art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 559) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2015 r., poz. 2284) - uchylił własną decyzję z dnia [...] października 2014 r. w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego i odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes społeczny. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w związku z oświadczeniem skarżącej z dnia [...] października 2015 r. o tym, że jest konsultantką firmy A. organ przeprowadził postępowanie, które pozwoliło ustalić, iż jest ona zatrudniona na podstawie umowy zlecenia w R. Sp. z o.o. - od [...] kwietnia 2014 r. do [...] kwietnia 2015 r. oraz od [...] maja 2015 r. do chwili orzekania przez organ i świadczy usługi dla firmy A. Sp. z o.o. Fakt zatrudnienia skarżącej nie był jednak znany organowi I instancji w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2014 r., bowiem zarówno we wniosku z dnia [...] września 2014 r. o przyznanie przedmiotowego świadczenia, jak i w złożonym oświadczeniu wnioskodawczyni podała, że nie pracuje ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej, gdyż opiekuje się dzieckiem. W ocenie Prezydenta podejmowanie regularnych form zatrudnienia w postaci umów zlecenia świadczy natomiast o niespełnieniu przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a okoliczność ta uniemożliwiała przyznanie świadczenia. Z uzasadnienia wynika, że podstawę wznowienia postępowania w sprawie stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. We wniesionym odwołaniu skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu jakoby na dzień [...] lutego 2016 r. nadal współpracowała z firmą A., bowiem współpracę tę zakończyła w październiku 2015 r. i od tamtej pory nie podejmowała jej ponownie i nie zamierza w przyszłości. Zwróciła uwagę, że za wykonywane czynności (proponowanie rodzinie lub znajomym założenie konta w A., by mieć dostęp do kosmetyków ze zniżką), które zajmowały jej w sumie około pół godziny miesięcznie, w okresie od [...] lipca 2014 r. do [...] września 2015 r. uzyskała jedynie kwotę ok. [...] zł. Nie traktowała jej zatem jako przeszkody dla uzyskania świadczenia w wysokości 1200 zł miesięcznie. Ponadto podniosła, że zawartej z firmą umowy nie traktowała jako pracy, a zawarła ją "przypadkowo", nie w celach zarobkowych, ani by pracować. Także w samej umowie zawarte jest stwierdzenie, że "na skutek zawarcia umowy nie powstaje między stronami stosunek pracy", zatem nie wiedziała, że umowa mogłaby być przeszkodą w pobieraniu świadczenia pielęgnacyjnego. Z powyższych względów strona wniosła o zakończenie sprawy poprzez jej umorzenie. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, bowiem nieznany organowi I instancji fakt zatrudnienia skarżącej w dacie ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ujawniony dopiero w przedmiotowym postępowaniu m.in. na podstawie złożonego przez nią oświadczenia oraz zaświadczenia wydanego przez firmę R. Sp. z o.o., stanowił negatywną przesłankę do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. W dalszej kolejności, analizując przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych organ odwoławczy stwierdził, że w świetle art. 3 pkt 22 tej ustawy zatrudnienie lub inna praca zarobkowa - oznacza wykonywanie pracy także na podstawie umowy zlecenia, zatem przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wymaga rezygnacji z aktywności zawodowej wykonywanej również na podstawie takiej umowy. Wobec tego nie ma dla wyniku sprawy znaczenia okoliczność, że skarżąca nie pracowała w pełnym wymiarze czasu pracy, ani też wysokość osiągniętego przez nią dochodu z tytułu zawartej umowy zlecenia. Jednocześnie, odnosząc się do kwestii wiedzy skarżącej, że praca na umowę zlecenia jest przeszkodą przy pobieraniu świadczenia organ wskazał, iż składając wniosek o jego przyznanie skarżąca zapoznała się z treścią dokumentu "Oświadczenia służące ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego", w którym wyjaśniono między innymi, że zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową jest również pozostawanie w stosunku zlecenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. K. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji. Zarzucając naruszenie zarówno przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i Kodeksu postępowania administracyjnego wskazała m.in., że nie wykonywała żadnych czynności charakterystycznych dla stosunku pracy lub zlecenia, nie przerywała opieki nad dzieckiem i nie osiągała dochodów pozostających w jakiejkolwiek rozsądnej proporcji do wysokości otrzymywanego świadczenia lub wynagrodzenia za pracę, choćby w minimalnej ustawowej wysokości. Jej zdaniem "zajęcie", obecnie traktowane przez organy orzekające w obu instancjach jako "zatrudnienie" w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest bardziej rodzajem hobby oraz rodzajem skorzystania z możliwości "odwdzięczenia się" bliskim i znajomym. Skarżąca nigdy nie traktowała tego "zajęcia" jako źródła dochodów, nie poświęcała mu czasu ze szkodą dla niepełnosprawnego dziecka. Jej "dochody" natomiast nie mogły stanowić źródła utrzymania skoro są wielokrotnie niższe od sumy zwolnionej z podatku dochodowego od osób fizycznych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W wyroku oddalającym skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, a organy obu instancji prawidłowo uznały, że skarżąca w dacie wydania decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2014 r. oraz w okresie pobierania świadczenia, nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż w czasie od [...] kwietnia 2014 r. do [...] kwietnia 2015 r. i od [...] maja 2015 r. do [...] grudnia 2015 r. świadczyła na rzecz R. Sp. z o.o. w W. usługi na podstawie umowy zlecenia, a więc pozostawała w zatrudnieniu w rozumieniu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy. Sąd wskazał przy tym, że skarżąca nie podważyła prawdziwości informacji zawartych w zaświadczeniu z dnia [...] marca 2016 r. wydanego przez zleceniodawcę – R. Sp. z o.o. w W., a w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczyła, że nie jest zatrudniona ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej, zatem jej twierdzenia, że nie wykonywała żadnych czynności charakterystycznych dla stosunku pracy lub zlecenia, nie przerywała opieki na dzieckiem, ani nie osiągała dochodów pozostających w jakiejkolwiek rozsądnej proporcji do wysokości otrzymywanego świadczenia lub wynagrodzenia za pracę, nie mogły wpłynąć na ocenę zebranych w sprawie dowodów. Sąd I instancji wskazał także, że choć w aktach administracyjnych sprawy nie było stosownego pełnomocnictwa dla pracownika, który podpisał decyzję działając z upoważnienia organu I instancji, to brak ten został uzupełniony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z przedłożonego dokumentu wynika natomiast, że ww. pracownik w dniu wydania decyzji organu I instancji posiadał stosowne upoważnienie. W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 naruszenie: art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 150 ust. 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na uznanie przez Sąd i instancji, że działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R. Starszy Specjalista Działu Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., jest organem uprawnionym do wznowienia postępowania, pomimo, że nie wykazano, iż pełnomocnictwo to istniało w dniu wydawania decyzji i obejmowało swoim zakresem wydanie decyzji o wznowieniu postępowania, jako, że w aktach sprawy nie było tego pełnomocnictwa, nie zostało ono wskazane w decyzji (nie opisano daty, numeru itd., a ponadto nie było ono wskazane na stronach internetowych Gminy Miasta R.). Sąd I instancji nie zbadał również zasadności podstaw wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie skarżącej; art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, w ślad za decyzjami organów administracji publicznej, że skarżącej nie przysługuje wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne, ponieważ nie zrezygnowała ona z pracy - zatrudnienia w innej formie i pozostawała w zatrudnieniu, w rozumieniu przepisu art. 3 pkt. 22 ustawy, pomimo że nie wykonywała ona żadnych czynności związanych z zatrudnieniem; art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organy administracji publicznej obu instancji dopuściły się naruszenia, w sposób istotny i mający wpływ na treść rozstrzygnięcia administracyjnego, przepisów art. 7 w zw. z art. 75 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności w celu szczegółowego wyjaśnienia czynności podejmowanych przez skarżącą w związku z umową zawartą z R. spółka z o.o. z siedzibą w W., co miało istoty wpływ na rozstrzygacie sprawy, ponieważ uniemożliwiło wyjaśnienie rzeczywistego charakteru stosunków łączących skarżącą z ww. przedsiębiorcą oraz ustalenia czy rzeczywiście skarżąca pozostawała w zatrudnieniu. W uzasadnieniu strona podniosła, że Sąd I instancji nie przeanalizował kwestii podstawy wznowienia postępowania, którą – jak wynika z uzasadnienia decyzji – było złożenie przez skarżącą w dniu [...] października 2015 r. oświadczenia o podpisanej umowie z R. Sp. z o.o. Jednakże, jak zauważyła, wcześniej w dniu [...] października 2015 r. do organu wpłynęło pismo z ZUS w B., z którego wynikało, że skarżąca ma zawartą umowę z ww. przedsiębiorcą. Pismo to wpłynęło w odpowiedzi na wnioski organu I instancji w toku postępowania o udzielenie świadczenia pielęgnacyjnego. Tak więc, zdaniem skarżącej, w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 2014 r. nie było w aktach sprawy dokumentu niezbędnego do jej wydania (brakowało zaświadczenia ZUS), a organ wydał decyzję na podstawie niekompletnych dowodów, o które się zwrócił. Zdaniem strony dowód w postaci pisma ZUS nie był dowodem, do którego odnosi się art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a okoliczność, na którą powołują się organy obu instancji nie jest okolicznością "nową", lecz taką, którą organ posiadał lub mógł posiadać, ale nie skorzystał z możliwości jej uzyskania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarżącej należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje ponownie sprawy w jej całokształcie. W przeciwieństwie do Sądu I instancji, który rozpoznawał sprawę nie będąc – stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. - związany zarzutami i wnioskami skargi, Naczelny Sąd Administracyjny w kontroli orzeczenia Sądu I instancji związany jest podstawami skargi kasacyjnej i rozpoznaje sprawę wyłącznie w jej granicach (art. 183 § 1 P.p.s.a.) poza oczywiście wyjątkami, o których mowa w art. 183 § 2 i 189 P.p.s.a., a które w rozpoznawanej sprawie nie mają miejsca. Stąd poniższe rozważania odnoszą się wyłącznie do kwestii prawnych wynikających z podstaw skargi kasacyjnej. Analizując zatem poszczególne zarzuty skargi kasacyjnej należy wskazać, że w sprawie nie doszło do naruszenia ani art. 20 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani powiązanych z nim przepisów wymienionych w zarzucie oznaczonym numerem 1 w tym też art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Jak wynika z jego treści i uzasadnienia naruszenia powołanych przepisów skarżąca upatruje w pominięciu w treści decyzji organu I instancji faktu pełnomocnictwa organu dla osoby, która ją podpisała i w nieustaleniu, że dokument pełnomocnictwa złożony w postępowaniu sądowoadministracyjnym istniał w dacie jej wydawania, a także w niezbadaniu zasadności podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jeżeli chodzi o pierwszą kwestię dotyczącą stosownego upoważnienia do wydawania decyzji to stosownie do powołanego przez stronę art. 20 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych "organ właściwy może upoważnić w formie pisemnej, swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 2, a także do wydawania w tych sprawach decyzji". Jak wynika z akt sprawy decyzja organu I instancji została wydana przez Starszego Specjalistę I. O.. W treści decyzji wskazano na upoważnienie: "na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta R. do wydawania decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych". Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie fakt niewskazania w decyzji ani numeru pełnomocnictwa, ani jego daty, jak również brak tego dokumentu w aktach postępowania administracyjnego nie uniemożliwiał Sądowi I instancji ustalenia, że taki dokument rzeczywiście istniał, a osoba, która wydała decyzję w istocie posiadała stosowne upoważnienie. Istotny bowiem jest nie tyle fakt braku dokumentu w aktach sprawy co fakt braku upoważnienia do wydawania decyzji. Prawidłowo zatem Sąd I instancji zwrócił się do organu o nadesłanie dokumentu upoważnienia. Podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność, że nie wykazano, aby to upoważnienie istniało w dacie podejmowania decyzji sama w sobie nie mogła skutkować odmiennym ustaleniem, że upoważnienia tego nie było. Wprawdzie dokument nie został opatrzony datą jego sporządzenia, tym niemniej w sprawie nie zaistniały jakiekolwiek wątpliwości, które wskazywałyby na jego późniejsze tj. po wydaniu decyzji sporządzenie. Wręcz przeciwnie na dokumencie upoważnienia znajduje się podpis i data jego odebrania przez pracownika "[...].04.2015 r." co jednoznacznie wskazuje, że dokument ten istniał w dacie podejmowania rozstrzygnięcia. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącej pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w B., o którym mowa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z informacją, że skarżąca "ma inny tytuł rodzący obowiązek ubezpieczeń społecznych", które wraz z oświadczeniem skarżącej z dnia [...] października 2015 r. dało asumpt do wszczęcia z urzędu postępowania wznowieniowego i uznane zostało za "nowy" dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest dowodem, które organ mógł i powinien posiadać dla prawidłowego załatwienia sprawy w trybie zwykłym. Nie można też twierdzić, że było ono niezbędne dla przyznania świadczenia decyzją z dnia [...] października 2014 r. Decyzja w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest wydawana na podstawie wniosku, który wypełnia osoba ubiegająca się o świadczenie. W jego części II zawierającej oświadczenia służące ustaleniu prawa do świadczenia zawarte jest stwierdzenie o nie pozostawaniu w zatrudnieniu, przy czym wyjaśnia się, że przez wykonywanie innej pracy zarobkowej rozumie się również umowę zlecenia. Stąd samo oświadczenie skarżącej stanowiło podstawę przyjęcia, że nie pozostaje ona w stosunku zatrudnienia i nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Informacja z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, która stała się przyczyną wszczęcia trybu nadzwyczajnego tj. wznowienia postępowania w sprawie została udzielona organowi na podstawie art. 6 ust. 2c ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U z 2015 r., poz. 121) zgodnie z którym "wójt, burmistrz lub prezydent miasta, jeżeli wypłaca osobie świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, może wystąpić do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o udzielenie informacji o przebiegu ubezpieczenia oraz za jaki okres za tę osobę powinien opłacać składkę na ubezpieczenie rentowe i emerytalne". Informacja ta zatem dotyczyła zamiaru opłacania za skarżącą składek na ubezpieczenie społeczne i nie była ani konieczna, ani celowa dla wydania decyzji o przyznaniu świadczenia, jak próbowano przekonać w skardze kasacyjnej wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W kontekście natomiast pozostałych zarzutów należy wskazać, że wyłącznie sam fakt pozostawania skarżącej w stosunku zlecenia, uniemożliwiał przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na charakter tego zlecenia i bez względu na wysokość osiąganych z tego tytułu dochodów. Stąd organy nie miały obowiązku wyjaśniania stosownie do przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. charakteru podejmowanych przez skarżącą w ramach tej umowy czynności. Wielokrotne zapewnienia skarżącej, że gdyby zdawała sobie sprawę z konsekwencji podpisania umowy zlecenia dla możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego to niewątpliwie by ją rozwiązała wcześniej tj. przed złożeniem wniosku, nie mogły mieć jednak w rozpoznawanej sprawie najmniejszego znaczenia z punktu widzenia przepisów art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z powyższych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.