II SA/Kr 1144/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M.P .- B. na decyzję nr [...] [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M.P.– B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia 22 marca 2016 r., znak: [...] , nakazał M.P. oraz S.P. rozbiórkę żwirowej nawierzchni placu postojowego dla samochodów osobowych na działkach ewid. nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] w miejscowości Z. , wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji podano, iż 4.02.2016r. organ przeprowadził oględziny na w/w działkach i stwierdził: - wysypanie żwirem powierzchni działek, utwardzenie nie jest ograniczone krawężnikami, nie wykonano wcześniejszego korytowania, natomiast żwir zagęszczony był mechanicznie. Dokonano pomiaru grubości warstwy żwiru w pięciu punktach, która wynosi od 17 cm do 2,7cm, - podniesienie terenu w związku z czym wody opadowe spływają w kierunku istniejących garaży na działkach sąsiednich nr ewid. [...] [...] obr. [...] w Z, - pod istniejącą reklamą "[...]" w dacie oględzin nie znajduje się reklama informująca o parkingu, której dokumentacja fotograficzna znajduje się w protokole kontroli z dnia 25.11.2015r. Inwestorem powyższych robót jest M.N. , który stwierdził to w czasie przesłuchania. W dniu 8 grudnia 2016r. mieszkańcy budynku przy ul. [...] złożyli pismo, w którym poinformowali, że 5 lutego 2016r. ponownie założono tablicę informującą o istniejącym parkingu i dołączyli do pisma dokumentację fotograficzną. Urząd Miasta Z. pismem z dnia 24 lutego 2016r. przesłał do PINB w Z. pismo Straży Miejskiej w Z. , która podjęła w dniu 14 lutego 2016r interwencje ze zgłoszenia mieszkańców budynku TBS przy ul. [...], stwierdzając, że podczas podejmowania interwencji znajdowało się na parkingu 19 samochodów osobowych. Ponadto w dniu 18 lutego 2016r. wpłynęło pismo mieszkańców budynku przy ul. [...] informujące o parkowaniu 30 samochodów Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego stwierdził, że na w/w działkach w wyniku wykonywania robót budowlanych powstał utwardzony plac który jest wykorzystywany jako miejsce postojowe dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk. Organ wskazał, iż do utwardzenie gruntu dojdzie wtedy, kiedy dokonana zostanie trwała zmiana podłoża, powstała konstrukcja nie będzie podlegać degradacji w sposób samoczynny w wyniku ruchu pojazdów po niej czy też czynników atmosferycznych. Powstała na działkach nawierzchnia w ocenie organu jest konstrukcją wykazującą trwałe połączenie pomiędzy gruntem a utwardzeniem, z uwagi na jej odpowiednią grubością i mechaniczne zagęszczenie. O charakterze obiektu budowlanego przesądza funkcja, jaką pełni. Jeżeli więc utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i temu celowi służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe. Budowa do 10 miejsc postojowych została zwolniona od obowiązku posiadania pozwolenia na budowę. Brak tego obowiązku należy wiązać z pojęciem placu postojowego, które traktowane jest jako urządzenie budowlane. Urządzenia budowlane nie zostały zaliczone do obiektów budowlanych, o czym świadczy art. 3 pkt. 3 i pkt. 9 Prawa budowlanego. Z zestawienia zawartej w tym przepisie definicji urządzenia budowlanego oraz przepisów ustalających obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynika, że ustawodawca za plac postojowy, a tym samym za urządzenie budowlane nie będące obiektem budowlanym, traktuje teren utwardzony umożliwiający postój do 10 samochodów osobowych. Budowa takiego urządzenia została zwolniona na mocy art. 29 ust. 1 pkt. 10 Prawa budowlanego od wymogu posiadania pozwolenia na budowę. Jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany, co do którego budowy art. 29 ust. 1 pkt. 10 Prawa budowlanego przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał przy tym, iż nie zaistniały przesłanki do prowadzenia procedury legalizacyjnej, gdyż przedmiotowy obiekt wykonany jest niezgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając zaś nałożenie obowiązku na osoby wskazane w sentencji decyzji a nie inwestora podano, iż nałożenie obowiązku na sprawcę samowoli budowlanej musi wiązać się z posiadaniem tytułu prawnego do nieruchomości. Odwołanie od tej decyzji złożył M.N. zarzucając jej naruszenie: - art. 48 w zw. z art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. 2016 poz. 290), poprzez błędną wykładnię, że nawiezienie cienkiej warstwy żwiru na grunt (bez jego mechanicznego zagęszczenia, ograniczenia krawężnikami i bez wykonania jakiegokolwiek drenażu czy innej ingerencji w powierzchnię gruntu) stanowi wykonanie obiektu budowlanego, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że opisane powyżej prace stanowią roboty budowlane, które podlegają regulacji Prawa budowlanego, - art. 105 § 1 w zw. z art. 80-89 Prawa budowlanego, poprzez bezpodstawny brak umorzenia postępowania w sytuacji, gdy prace polegające na nawiezieniu cienkiej warstwy żwiru na grunt (bez jego mechanicznego zagęszczenia, ograniczenia krawężnikami i bez wykonania jakiegokolwiek drenażu czy innej ingerencji w powierzchnię gruntu) nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji Prawa budowlanego, a zatem wykraczają poza kompetencje organów nadzoru budowlanego; - art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie, a także niewyjaśnieniu w uzasadnieniu skarżonej decyzji powodów, dla których organ l instancji uznał, iż wysypany na powierzchnię działek nr [...] ,[...] ,[...] został mechanicznie utwardzony, a stwierdzona grubość nawierzchni wskazuje na jej trwałe połączenie z gruntem oraz brak prawdopodobieństwa samoczynnej degradacji podłoża. Odwołanie złożyła także M.P.-B. zarzucając, iż aby mówić o robotach budowlanych w postaci utwardzeniu gruntu należy stwierdzić wykonanie konstrukcji, która zapewnia stabilność i doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża. Z taką konstrukcją nie mamy do czynienia w przypadku nawiezienia na powierzchnię gruntu cienkiej, nieutwardzonej (niezagęszczonej) warstwy żwiru. Głębokość warstwy żwiru oscyluje między 2,7cm a 17cm, teren nie został ograniczony krawężnikami, nie wykonano żadnego drenażu i nie usunięto żadnych warstw ziemi. Stwierdzenie organu, że żwir został mechanicznie zagęszczony jest przy tym bezpodstawny. Jest ono sprzeczne z oświadczeniem inwestora, a organ nie wskazał nawet, w jaki sposób owo zagęszczenie - jego zdaniem - zostało wykonane. Ciężko znaleźć techniczne uzasadnienie zagęszczania warstwy żwiru o grubości 2,7cm czy 6 cm, a ponadto niestabilność gruntu wystarczy sprawdzić w trakcie oględzin, które dowodzi, że samo chodzenie po gruncie powoduje, iż kruszywo ulega przesuwaniu. Zarówno zatem głębokość warstwy żwiru, jak i brak jego mechanicznego zagęszczenia dowodzą, że wysypane kruszywo nie jest trwałe połączone z gruntem, a więc nie można mówić o przeprowadzeniu robót budowlanych w postaci utwardzenia terenu. Wobec tego uzasadnione jest stanowisko o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania (art. 105 § 1 kpa). w ocenie skarżącej nie ma żadnych urządzeń w świetle art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, iż można by mówić, że łącznie tworzą parking, do rozpatrzenia pozostaje tylko i wyłącznie powierzchnia gruntu, wykorzystywanego do postoju aut. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 3 lipca 2016 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 kpa oraz art. 48 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu i wykonaniu placu postojowego mogą być uznane bądź to za samodzielny obiekt budowlany - budowlę (jeżeli nie są powiązane z żadnym innym obiektem budowlanym - tak jak ma miejsce w niniejszym przypadku), bądź też jako urządzenie budowlane powiązane z konkretnym obiektem budowlanym, na co wskazuje definicja ustawowa wskazana w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez urządzenie budowlane należy rozmieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Dlatego urządzeniami budowlanymi będą tylko i wyłącznie urządzenia techniczne związane z innym obiektem budowlanym. Zdaniem organu, w niniejszym postępowaniu wykonane utwardzenie działki nie jest powiązane z żadnym obiektem budowlanym, w konsekwencji czego nie jest możliwym zakwalifikowanie przedmiotowych robót jako wykonanie urządzenia budowlanego. Ponadto utwardzenie powierzchni działki służy postojowi samochodów, zatem stanowią one miejsca postojowe. Sposób użytkowania w/w utwardzenia oraz jego przeznaczenie wskazuje, iż utwardzenie to służy parkowaniu pojazdów. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że w/w obiekt budowlany wykorzystywany jest jako miejsce postojowe dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk. Organ wskazał, iż zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane pozwolenia nie wymaga m.in. budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk łącznie. A zatem wykonany zakres robót wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji, skoro wykonanie przedmiotowego obiektu wymagało pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się, organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Co do legalizacji podano, iż organ I instancji nie wdrożył procedury legalizacyjnej z uwagi na fakt, iż budowa przedmiotowego obiektu budowlanego została wykonana niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z pozyskanej do akt sprawy uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 9 września 2010 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" wynika, iż działki nr [...] ,[...] w Z. objęte są symbolem KDG - tereny komunikacji - droga publiczna (krajowa nr [...]) klasy głównej, natomiast działka nr [...] w Z. objęta jest symbolem 4.ZI. - tereny zieleni. Zdaniem organu odwoławczego, nakaz rozbiórki został prawidłowo skierowany do współwłaścicieli, ponieważ inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego jest M.N. , który jednak nie jest właścicielem działek nr [...] ,[...] ,[...] w Z. , zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] , gdyż tylko w ten sposób orzeczony nakaz rozbiórki może zostać wyegzekwowany. Ustalony inwestor nie posiada uprawnienia do władania działkami. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że zebrano wystarczający materiał dowodowy, w tym m.in. protokół oględzin z dnia 4 lutego 2016 r., a także pismo oraz fotografie Straży Miejskiej Z. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła M.P.-B. zarzucając naruszenie: - art. 48 w zw. z art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, że nawiezienie cienkiej warstwy żwiru na grunt (bez jego mechanicznego zagęszczenia, ograniczenia krawężnikami i bez wykonania jakiegokolwiek drenażu czy innej ingerencji w powierzchnię gruntu) stanowi wykonanie obiektu budowlanego, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż opisane powyżej prace stanowią roboty budowlane, które podlegają regulacji Prawa budowlanego, - art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie obowiązku rozbiórki żwirowej nawierzchni placu postojowego na S.P. , który nie jest (i nie był w dniu wszczęcia postępowania) ani inwestorem, ani zarządcą ani współwłaścicielem wskazanego placu postojowego (nieruchomosci), - art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie obowiązku rozbiórki żwirowej nawierzchni placu postojowego na właścicielkę nieruchomości: M.P. , w sytuacji gdy w pierwszej kolejności obowiązek ten powinien być skierowany do inwestora, tj. sprawcy rzekomej samowoli budowlanej, organom obu instancji osoba inwestora jest znana i posiada on tytuł prawny do władania nieruchomością, - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozważenie wszystkich okoliczności i brak należytego uzasadnienia wydanej decyzji, - art. 11 kpa poprzez nieodniesienie się do poczynionych przez stronę zarzutów i rezygnację tym samym z realizacji zasady przekonywania, a w szczególności poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu skarżonej decyzji powodów, dla których organ uznał, iż wysypany na powierzchnię działek nr [...] ,[...] ,[...] został mechanicznie utwardzony, a stwierdzona grubość nawierzchni wskazuje na jej trwałe połączenie z gruntem oraz brak prawdopodobieństwa samoczynnej degradacji podłoża, - art. 15 kpa poprzez brak ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a to w związku z poprzestaniem przez organ odwoławczy na pobieżnej i pozornej ocenie zebranego przez organ l instancji materiału dowodowego oraz pominięciem zarzutów prawnych wskazanych w odwołaniach stron, - art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji, zamiast jego uchylenia i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu podkreślono, że organy nie zwracały się do skarżącej o wyjaśnienie kwestii władania przez M.N. przedmiotowymi działkami. Wskazano na zmianę w kw nr [...] podając, iż wskazana przez organy kw nr [...] dotyczy nieruchomości której właścicielem jest Gmina O. , a zmiany w kw dokonano 19 stycznia 2016r. w pozostałym zakresie powtórzono argumentacje zawartą w uzasadnieniach odwołań od decyzji I instancji. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania, w zakresie dotyczącym ustalenia podmiotu, co do którego winien być skierowany nakaz rozbiórki. Mimo prawidłowych w tym względzie rozważań teoretycznych, w praktyce organ nie ustalił, jaki podmiot w chwili rozstrzygania sprawy posiadał prawo do działek, na których wybudowano parking. Z przebiegu rozprawy sądowej wynika, że pomiędzy właścicielami działek, a M.N. zawarta została i nadal obowiązuje umowa dzierżawy. Z treści skargi wynika ponadto, że jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, prawo do działek zostało zbyte przez S.P. . Fakt, że na dzień 24.08.2016r. nie był on współwłaścicielem tych działek, potwierdza wydruk z księgi wieczystej dołączony do skargi. Z wydruku tego wynika ponadto, że zbycia dokonano umową darowizny z dnia 4.01.2016r., a zatem budzi wątpliwości stwierdzenie organu II instancji, że: "zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] w powszechnie dostępnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych współwłaścicielami w/w działek są P. M.P. i P. S.P. ". Okoliczność ta wymaga zweryfikowania przez organ, szczególnie że księga wieczysta, której wydruk dołączono do skargi i która dotyczy przedmiotowych działek, posiada inny numer niż księga na którą powołał się organ. Z akt administracyjnych wynika ponadto, że mimo, iż organ uznał M.N. za inwestora robót, to w żadnym stopniu nie ustalił, jaki tytuł prawny - z którego wynikałoby prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane - mu przysługiwał, a w szczególności, czy tytuł ten przysługuje mu nadal. Dlatego w ponownym postępowaniu - w oparciu o aktualny na dzień rozstrzygania sprawy stan zapisów w księdze wieczystej, a także treść umowy dzierżawy w powiązaniu z przepisami kodeksu cywilnego ją regulującymi - organ ustali podmiot lub podmioty, któremu lub którym przysługuje prawo dysponowania przedmiotowymi działkami, w stopniu umożliwiającym wykonanie nakazu rozbiórki i do tego lub do tych podmiotów nakaz rozbiórki skieruje. W pozostałym zakresie zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, natomiast na aprobatę zasługują zarówno ustalenia jak i rozważania organu. Podsumowując i uściślając rozważania organów należy wskazać, że w sprawie trafnie przyjęto, iż w myśl przepisów prawa budowlanego, o charakterze obiektu budowlanego może przesądzać zarówno technologia wykonania, jak i w szeregu przypadków sama funkcja (przeznaczenie), jaką dany obiekt pełni. Jeżeli więc utwardzenie terenu nie jest powiązane z konkretnym obiektem budowlanym, a powstało wyłącznie w celu zrealizowania samodzielnego parkingu, to samo przeznaczenie wskazuje, że nie jest to urządzenie budowlane lecz odrębny samodzielny obiekt budowlany. Podkreślić bowiem należy, że na płaszczyźnie prawa budowlanego nie musi zachodzić tożsamość pomiędzy robotami budowlanymi polegającymi jedynie na utwardzeniu powierzchni gruntu, a robotami budowlanymi polegającymi na budowie miejsc postojowych. Wynika to już z samych regulacji w ustawie prawo budowlane. O utwardzeniu stanowi art. 29 ust. 2 pkt. 5 ustawy, a o miejscach postojowych art. 29 ust. 1 pkt. 10 ustawy. Dlatego argumenty podnoszone przez skarżącą mogłyby być trafne ale wtedy, gdyby przedmiotem postępowania były roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania są natomiast roboty budowlane polegające na budowie miejsc postojowych. W związku z tym kwestia samej technologii wykonania stanowisk postojowych (parkingu) nie ma przesądzającego znaczenia dla oceny, że wybudowano obiekt budowlany, którego wybudowanie - z uwagi na to, że liczy ponad 10 stanowisk postojowych - wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Istotne jest, że w celu stworzenia miejsca postojowego o liczbie dla ponad 10 stanowisk, dokonano (poprzez nawiezienie żwiru) ustabilizowania i wyrównania terenu i teren ten faktycznie wykorzystywany jest jako samodzielny parking dla ponad 10 samochodów. Na tej płaszczyźnie istotne jest natomiast to, że zastosowana technologia pozwoliła stworzyć miejsce postojowe (parking), które da się w tym celu faktycznie wykorzystywać. Szczególnie, że jedyna norma prawna mówiąca o warunkach technicznych stanowiska postojowego, a zakresie sposobu wykonania (§ 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) stanowi, że stanowiska postojowe i dojazdy manewrowe dla samochodów osobowych powinny mieć nawierzchnię utwardzoną lub co najmniej gruntową stabilizowaną, ze spadkiem zapewniającym spływ wody. Przedmiotowe stanowiska postojowe warunek ten spełniają. Przechodząc do dalszych rozważań należy wskazać, że z akt administracyjnych w sposób niewątpliwy wynika, iż przedmiotowe miejsce postojowe liczy ponad 10 stanowisk postojowych. Zatem zgodnie z wykładnią art. 29 ust. 1 pkt. 10 Prawa budowlanego, wybudowanie takiego obiektu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Trafne są również poglądy organu, że przedmiotowy obiekt nie może zostać zalegalizowany z uwagi na sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, które to poglądy wyczerpująco zostały przedstawione zarówno w decyzji organu I, jak i II instancji. Z powyższych przyczyn zachodzi podstawa do orzeczenia o jego rozbiórce. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.