II SA/Kr 1130/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi B. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta N. postanowieniem z 9 maja 2016 r., na podstawie art. 113 § 2 kpa, na wniosek A.S. wyjaśnił, że zapis części II pkt 1 lit. g tiret pierwszego załącznika nr 1 do decyzji własnej nr [....] z 10 sierpnia 2015 r., znak: [....] w brzmieniu "stanowiska myjni należy zabudować pełnymi, murowanymi przegrodami od strony granic działkami nr nr [....] [....] [....] w obrębie [....] w N. , i zadaszyć" należy rozumieć w ten sposób, że stanowiska myjni winny być zabudowane pełnymi murowanymi przegrodami od strony granic z działkami nr nr [....] [....] [....] w obrębie [....] w N. , przy czym odległość tych murów od stanowisk myjni nie została określona. Jednocześnie ww. zapis decyzji nakłada obowiązek zadaszenia stanowisk myjni i nie określa czy ma ono być styczne z murowanymi przegrodami, czy też nie. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z 10 sierpnia 2015 r., ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa bezdotykowej myjni samochodowej wraz z budynkiem magazynowym i infrastrukturą techniczną na terenie położonym w N. przy ul. [....] oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr nr [....] [....] [....] w obrębie [....] ". A.S. w dniu 25 kwietnia 2016 r. złożyła wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści ww. decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym - budzącego wątpliwości interpretacyjne - postanowienia zamieszczonego w pkt II lit. g tiret 1 załącznika nr 1 do ww. decyzji o treści: "stanowiska myjni należy zabudować pełnymi, murowanymi przegrodami od strony granic z działkami nr nr [....] [....] [....] w obrębie [....] w N. , i zadaszyć". W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zacytowany fragment ww. decyzji może być rozumiany w dwojaki sposób, tj. wyrażający: wymóg oddzielenia murowanymi przegrodami stanowisk myjni od działek ewidencyjnych nr nr [....] [....] [....] oraz wymóg zadaszenia wszystkich stanowisk myjni, nie determinujący jednakże lokalizacji murów oraz konieczności ich zadaszenia; wymóg zadaszenia nie tylko stanowisk myjni, ale również przegród odgradzających od strony działek ewidencyjnych nr nr [....] [....] [....] . Organ wyjaśnił, że jako podstawę wprowadzenia ww. wymagań w zagospodarowaniu działek nr nr [....] [....] w obrębie [....] wskazano w uzasadnieniu decyzji art. 61 ust. 1 i art. 54 pkt 2 lit. d ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.). Odwołując się do treści art. 54 ustawy podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy powinna określać jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na odpowiedniej mapie, a nie określać w sposób szczegółowy usytuowania planowanego obiektu w terenie. Brak jest również podstaw do określenia w decyzji o warunkach zabudowy precyzyjnej lokalizacji poszczególnych elementów obiektu budowlanego. Usytuowanie, obrys i układ projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Brak jest więc podstaw prawnych do precyzyjnego ustalenia lokalizacji stanowisk myjni oraz jej przegród i zadaszenia na terenie inwestycji. Wprowadzenie do ww. decyzji obowiązku zadaszenia stanowisk myjni oraz ich oddzielenia pełnymi murowanymi przegrodami czyni zadość wymogowi ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, bez konieczności szczegółowego określenia ich lokalizacji na terenie inwestycji. Na postanowienie organu I instancji żalenie złożyła B.Z. , podnosząc, że wyjaśnienie jest "nieporozumieniem". Prawo budowlane jednoznacznie określa, co należy rozumieć pod pojęciem budynku, a więc że jest to "obiekt wydzielony z przestrzeni przegrodami i zadaszony". Nie można zgodzić się z interpretacją zaskarżonego postanowienia z którego wynika, że przegroda może być oddalona od obiektu budowlanego. Usytuowanie przegrody w granicy działki jest niezgodne z warunkami technicznymi. W ocenie żalącej się, ze względu na uciążliwość procesu mycia pojazdów dla otoczenia myjnia powinna być obiektem całkowicie zamkniętym. Dodała, że nie brała udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, decyzja ta została wydana niezgodnie z informacjami uzyskiwanymi ustnie od pracowników organu oraz została podpisana przez tę sama osobę, która wydała decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Zażalenie na postanowienie wniosła również B.R. , podnosząc tożsame zarzuty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z 12 lipca 2016 r., znak: [....] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 i art. 113 § 2 kpa utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że projektowana myjnia nie jest budynkiem w zrozumieniu definicji podanej w art. 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), bowiem jej kubatura nie jest w całości wydzielona z przestrzeni przegrodami. Wg koncepcji przedstawionej przez inwestora - planowany jest obiekt zadaszony, o trzech przegrodach (dwóch bocznych i tylnej), z otwartą elewacją frontową. Nietrafne są w takiej sytuacji wywody w kwestii planowanego "budynku" na działkach nr nr [....] [....] , co znajduje potwierdzenie w treści decyzji i jej załącznika nr 1, gdzie organ nie użył ani razu pojęcia "budynku" w odniesieniu do planowanej myjni. W kwestii budowy ogrodzeń i ew. realizacji "przegrody" w granicy nieruchomości, kolegium zwróciło uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa usytuowania obiektów w granicach działki, natomiast nakazuje zachowanie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz innych przepisów odrębnych. Zawiera też stosowne warunki mające na celu ochronę praw osób trzecich. Kolegium wyjaśniło, że nie jest organem uprawnionym do rozpatrzenia zarzutów odnoszących się do nieprawidłowości, związanych z pozwoleniem na budowę obiektu myjni. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła B.R. , zarzucając naruszenie art. 113 § 2 kpa polegające na błędnym zastosowaniu poprzez interpretację wydanej decyzji w sposób odmienny niż wynikało to z jej pierwotnego brzmienia oraz nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w zażaleniu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w decyzji z 10 sierpnia 2015 r. organ ustalił, że na terenie objętym decyzją można zrealizować bezdotykową myjnię samochodową wraz z budynkiem magazynowym i infrastrukturą. Z treści decyzji oraz z załącznika wynika, że myjnia bezdotykowa mogła być zrealizowana wyłącznie jako budynek. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta N. informował, że uwagi zawarte w pismach B.Z. i skarżącej zostały uznane za zasadne i określono formę architektoniczną projektowanego obiektu myjni jako obiektu zabudowanego pełnymi murowanymi przegrodami, zadaszonego jak obiekty na działkach sąsiednich. W załączniku nr 1 w cz. II pkt .1 lit b do decyzji Prezydent Miasta N. określa, że obowiązująca linia zabudowy dla budynków została określona w załączniku graficznym nr 2. Organ określający warunki zabudowy zna ustawowe definicje pojęcia budynku i budowli i wie dla jakiego obiektu określa warunki zabudowy. W niniejszym przypadku jednoznacznie wskazał, że inwestor może, na terenie dla którego określa warunki zabudowy, zrealizować budynek myjni i budynek gospodarczy, a nie budowlę w postaci wiaty i budynek gospodarczy. W tym samym punkcie lit. f Prezydent Miasta N. określił geometrię dachu posługując się w dalszym ciągu pojęciem budynku. W cz. II pkt. l lit g tiret pierwszy, organ wskazał, że stanowiska mylni należy zabudować pełnymi, murowanymi przegrodami od strony z granic z działkami nr nr [....] [....] [....] i zadaszyć. Zapis ten nie wymaga interpretacji, gdyż nie budzi żadnych wątpliwości. W słowniku języka polskiego pojęcie zabudować należy rozumieć jako obudowanie, wypełnienie czego. Natomiast w postanowieniu wydanym na podstawie art. 113 kpa organ stwierdził, że przedmiotowy zapis należy rozumieć inaczej niż on faktycznie brzmi, a mianowicie według organu zabudowanie pełnymi przegrodami stanowisk myjni może nie być z nimi styczne, a odległość tych murów od stanowisk myjni nie została określona w decyzji, a więc jest dowolna. Z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego nie jest możliwe, aby ściany budynku nie były związane z jego konstrukcją, bo wtedy to nie jest budynek. Skarżąca zakwestionowała prawdziwość twierdzenia Kolegium, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy organ nie posługuje się pojęciem "budynku". Ponadto wskazała, że w decyzji nie określa się lokalizacji obiektów na terenie nieruchomości chyba, że organ przewiduje możliwość zbliżenia danego obiektu do granicy. Jeśli więc organ dopuszczałby budowę murów ochronnych na działkach dla których ustalano warunki zabudowy, to wskazałby ich podstawowy parametr jakim jest wysokość oraz zawarł informację o możliwości realizacji ich w granicy nieruchomości. Wyjaśnienie wątpliwości w trybie art. 113 kpa nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Tymczasem zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie, na podstawie którego organ dokonał merytorycznej zmiany treści swojego rozstrzygnięcia poprzez odmienną interpretację własnej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Pismem procesowym z 12 grudnia 2016 r. B.R. wniosła o zawieszenie postępowania sądowego w oparciu o art. 125 § 1pkt. 1 p.p.s.a. względnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wniosku o zawieszenia wskazała, że decyzja Prezydenta M. N. jest aktualnie przedmiotem postępowania toczącego się przez SKO w N. w trybie nieważnościowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalność administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga jest zasadna, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia, na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do jej treści. Już w tym miejscu należy podkreślić, że wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Celem postanowienia wydanego z trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest bowiem wyjaśnienie przez organ rozstrzygnięcia sprawy, a nie korygowanie rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 września 2016 r., sygn. akt II SA/kr 848/16 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 456). Przenosząc powyższe na okoliczności niniejszej , w ocenie Sądu w składzie ją rozstrzygającym, trzeba wskazać, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 113 § 2 k.p.a. I tak wniosek A.S. z 25 kwietnia 2016 r. złożony do Prezydenta M. N. o wyjaśnienie wątpliwości co do treści punktu II lit. g tiret 1 decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Prezydenta M. N. w dniu 10 czerwca 2015 r. zmierzał w istocie do skorygowania rozstrzygnięcia. W ww. decyzji w punkcie II lit. g. tiret 1 organ ustalił bowiem, że: "stanowiska myjni należy zabudować pełnymi, murowanymi przegrodami od strony granic z działkami nr nr [....] [....] [....] w obrębie [....] w N. , i zadaszyć", natomiast Prezydent wyjaśniając w trybie art. 113 § 2 k.p.a. wątpliwości co do treści tego warunku wskazał w postanowieniu z z 9 maja 2016 r., że powyższy warunek należy rozumieć jako: "stanowiska myjni winny być zabudowane pełnymi murowanymi przegrodami od strony granic z działkami nr nr [....] [....] [....] w obrębie [....] w N., przy czym odległość tych murów od stanowisk myjni nie została określona. Jednocześnie ww. zapis decyzji nakłada obowiązek zadaszenia stanowisk myjni i nie określa czy ma ono być styczne z murowanymi przegrodami, czy też nie". W związku z powyższym należy zważyć, że powyższe wyjaśnienie wątpliwości dokonane przez organ I instancji i utrzymane w mocy przez SKO w N. w postanowieniu z 12 lipca 2016 r. w części powtarza ustalenia tak jak one zostały sformułowane w brzmieniu decyzji nr [....] o ustaleniu warunków zabudowy z 10. 08. 2015 r. ( "stanowiska myjni winny być zabudowane pełnymi murowanymi przegrodami od strony granic z działkami nr nr [....] [....] [....] w obrębie działki [....] "),, natomiast w części stanowi o konkretnych rozwiązaniach dotyczących lokalizacji myjni wyjaśniając, że : "odległość tych murów od stanowisk myjni nie została określona. Jednocześnie ww. zapis nakłada obowiązek zadaszenia stanowisk myjni i nie określa czy ono ma być styczne z murowanymi przegrodami". Oznacza to, że w części wyjaśnienie organu zawarte w pierwszym zdaniu ab initio nie wnosi niczego nowego, powtarzając wymóg nałożony w decyzji nr [....] dotyczący (zabudowania stanowisk myjni pełnymi przegrodami murowanymi od strony ww. działek i wykonania zadaszenia) , a w części organ wskazuje na rozwiązania, które nie tylko nie są przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, ale które także nie wynikają z poczynionych w decyzji nr [....] ustaleń warunków zabudowy. Należy bowiem mieć na uwadze, że przedmiot ustaleń dokonywanych w decyzji ustalającej warunki zabudowy jest ściśle określony przepisami ustawy z 23. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1 i 7 ) i dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, regulowanego przepisami prawa budowlanego formułowane są konkretne rozwiązania. W konsekwencji kwestie dotyczące odległości przegród murowanych od stanowisk myjni czy zadaszenia myjni stycznego lub nie w stosunku do murowanych przegród będą rozstrzygane w kolejnym etapie inwestycyjnym. Dopiero w ramach projektu budowlanego realizowanego dla zamierzenia inwestycyjnego, dla którego zostały ustalone warunki zabudowy decyzją nr [....] tj. budowy bezdotykowej myjni samochodowej wraz z budynkiem magazynowym i infrastrukturą techniczną na terenie poł. w N. przy ul. [....] , oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [....] [....] w ob. [....] należy skonkretyzować lokalizację przedmiotowej myjni i wraz z budynkiem magazynowym, uwzględniając w zakresie lokalizacji "linie rozgraniczające teren inwestycji" oraz "linię obowiązującej zabudowy" ustalone w załączniku nr 2 decyzji nr [....] . Należy też wskazać, że w ocenie Sądu wyjaśnienie dokonane przez organ odnoszące się do lokalizacji przedmiotowych przegród i zadaszenia, zgodnie z którym ich "lokalizacja przegród" nie została określona, a "zadaszenie może być styczne lub nie z murowanymi przegrodami" budzi dodatkowe wątpliwości ponieważ jest w istocie nieuprawnioną modyfikacją warunku ustalonego w decyzji nr [....] , wykraczającą poza jego znaczenie. Na koniec odnosząc się do skargi trzeba wskazać, że chybiony jest zarzut, w którym strona skarżąca podnosi, że przedmiotowa myjnia bezdotykowa stanowi "budynek" ponieważ w warunkach zabudowy ustalonych w decyzji z nr [....] została określona jako: zabudowana pełnymi przegrodami murowanymi i zadaszona. Zgodnie z def. legalną z art. 3 pkt 2 budynek został określony jako obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty oraz dach. Odnosząc się do tego zarzutu przede wszystkim należy wskazać, że jak wynika z opisu i nazwy przedsięwzięcia myjnia bezdotykowa nie stanowi budynku ( nie ma fundamentów i nie jest wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych) lecz wiatę, ze stanowiskami obudowanymi przegrodami murowanymi od strony wskazanych działek natomiast jest otwarta od strony działki drogowej, natomiast całe przedsięwzięcie obejmuje także budowę budynku magazynowego. Konkludując, organy obu instancji dokonując wyjaśnienia treści pierwotnej decyzji Prezydenta M., doprowadziły do jej nieuprawnionego uzupełnienia, wychodząc poza granice przepisu art. 113 § 2 k.p.a., zwłaszcza, że oryginalne brzmienie wyjaśnianego warunku załącznika nr 1 w części II pkt 1 lit g tiret pierwszy nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości i w związku z tym nie wymaga wyjaśnienia, a dokonane wyjaśnienie należy ocenić jako dodatkowo komplikujące ustalenia ww. warunku. W ponownym postępowaniu organ powinien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu. Wniosek A.S. o zawieszenie niniejszego postępowania na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ze względu na toczące się przez SKO w N. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta M. N. nr [....] z 10 sierpnia 2015 r. o warunkach zabudowy został oddalony na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. jako niezasadny. Trzeba przy tym wskazać, że zawieszenie postępowania sądowego na podstawie ww. przepisu ma charakter fakultatywny, a merytoryczne powiązanie spraw nie oznacza automatycznie zasadności wniosku o zawieszenie postepowania sądowego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postepowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzeczono o kosztach. .