II OSK 311/17

Dnia 9 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Pacjenta od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2269/16 w sprawie ze skargi Szpitala Powiatowego w W. - Samodzielnego Zespołu Publicznego Zakładów Opieki Zdrowotnej na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia zbiorowych praw pacjenta 1. uchyla punkt I (pierwszy) oraz II (drugi) zaskarżonego wyroku i oddala skargę w tym zakresie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2269/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Szpitala Powiatowego w W. – Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z [...] lipca 2016 r., znak [...] w przedmiocie naruszenia zbiorowych praw pacjentów: I uchylił pkt 1a oraz pkt 2 zaskarżonej decyzji , II uchylił pkt 2 c oraz pkt 3 zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim odnoszą się do pkt 1a oraz pkt 2a zaskarżonej decyzji , III w pozostałej części oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] Rzecznik Praw Pacjent na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1-4, art. 65 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta orzekł : 1) uznaję praktyki stosowane przez Szpital Powiatowy w W.- Samodzielny Zespół Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej z siedzibą w W., zwany dalej: "Szpitalem", polegające na: a) pobieraniu od pacjentów wyższych niż maksymalnych opłat za jedną stronę kopii, wyciągu lub odpisu dokumentacji medycznej oraz za udostępnienie jej na elektroniczny nośniku danych w wyniku doliczania do ww. opłat: "opłat za przesyłkę pocztową realizowaną na zamówienie klienta", w tym opłat manipulacyjnych w wysokości 5 (słownie: pięć) złotych (niezależnie od rodzaju przesyłki), mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazuje jej zaniechanie; b) udostępnianiu pacjentom ich dokumentacji medycznej na informatycznym nośniku danych jedynie wówczas, gdy do dokumentacji medycznej dołączana jest płyta CD np. z wynikiem badania diagnostycznego, mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 27 pkt 5 ustawy, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazuje jej zaniechanie; 2) zobowiązuje Szpital do: a) usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów poprzez zwrot "opłat za przesyłki pocztowe realizowane na zamówienie klienta", w tym opłat manipulacyjnych każdemu pacjentowi, który uiścił tą opłatę w nieprzekraczającym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania niniejszej decyzji; b) poinformowaniu pacjentów Szpitala o możliwości udostępnienia dokumentacji medycznej na informatycznym nośniku danych również wtedy, gdy do dokumentacji nie została dołączona płyta CD, poprzez wywieszenie stosowanej informacji w miejscu, w którym pacjenci składają wnioski o udostępnienie dokumentacji medycznej na terenie Szpitala; c) złożenia Rzecznikowi Praw Pacjenta informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania rzeczonej praktyki, która narusza zbiorowe prawa pacjentów oraz działań niezbędnych do usunięcia skutków naruszenia tych praw w nieprzekraczającym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania niniejszej decyzji; 3) decyzji w pkt 1 nadaję rygor natychmiastowej wykonalności; 4) uznaję praktyki stosowane przez Szpital polegające na pobieraniu od dnia 12 grudnia 2015 r. wyższych niż maksymalne opłaty za sporządzenie kopii, wyciągu lub odpisu na elektronicznym nośniku danych i ustaleniu ich na poziomie 7,70 zł (słownie: siedmiu złotych i siedemdziesięciu groszy), pomimo wejścia w życie w dniu 12 grudnia 2015 r. ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia oraz niektórych innych ustaw , zgodnie z którą opłata za udostępnienie dokumentacji medycznej na elektronicznym nośniku danych nie może przekraczać 0,0004 przeciętnego wynagrodzenia, w poprzednim kwartale, począwszy od pierwszego dnia następnego miesiąca po ogłoszeniu przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 i 2 w związku z art. 27 pkt 5 ustawy, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i stwierdzam zaniechanie stosowania tej praktyki z dniem 21 czerwca 2016 r.". Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że przedmiotem sądowej kontroli była, wydana przez Rzecznika Praw Pacjenta, decyzja oparta w szczególności na przepisie art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, zgodnie z którym przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Zatem stwierdzenie praktyki określonej w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy wymaga wykazania, że zostały spełnione łącznie następujące przesłanki: działanie lub zaniechanie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych noszące znamiona bezprawności; o zorganizowanym charakterze oraz mające na celu pozbawienie lub ograniczenie zbiorowych praw pacjentów. Sąd podzielił stanowisko Rzecznika Praw Pacjenta, co do opisanego w uzasadnieniu decyzji pojęcia naruszeń, które stanowią o naruszeniu zbiorowych praw pacjenta. Argumentację w tym przedmiocie uznał za własną. Podkreślił – o naruszeniu praw "zbiorowych" można mówić, gdy działanie podmiotu leczniczego nie ma ściśle określonego adresata, lecz jest kierowane do nieoznaczonego z góry kręgu podmiotów. Oznacza to, że nie ilość faktycznych, potwierdzonych naruszeń, ale przede wszystkim ich charakter, a w związku z tym możliwość (chociażby tylko potencjalna) wywołania negatywnych skutków wobec określonej zbiorowości, przesadza o naruszeniu zbiorowego interesu. Bezprawność praktyk należy rozumieć jako sprzeczność z porządkiem prawnym, tj. normami prawa powszechnie obowiązującego, tj. Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, rozporządzeniami oraz aktami prawa miejscowego. Oceniając konkretne działanie lub jego zaniechanie w kontekście jego bezprawności zbadać należy, czy zachowanie podmiotu leczniczego jest zgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd podzielił stanowisko Rzecznika, co do zaistniałego w szpitalu naruszenia zbiorowych praw pacjentów w związku z udostępnianiu pacjentom ich dokumentacji medycznej na informatycznym nośniku danych - jedynie wówczas, gdy do dokumentacji medycznej dołączana jest płyta CD np. z wynikiem badania diagnostycznego, ograniczenia prawa pacjentów do dokumentacji medyczne (23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 27 pkt 5 ustawy). Z przepisu art. 27 pkt 4 oraz 5 wyżej wymienionej ustawy wynika jednoznacznie - szpital ma obowiązek udostępniania dokumentacji medycznej za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej (pkt 4) oraz na informatycznym nośniku danych (pkt 5). Tym samym Sąd ocenił jako zgodne z ww. przepisami prawa rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji w pkt 1b , 2b odpowiednio 2c oraz odpowiednio 3. Podobnie, jako odpowiadające przepisom prawa Sąd ocenił, nie kwestionowane zresztą przez skarżący szpital, rozstrzygnięcie zawarte w pkt 4 zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu nie było podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia jak w pkt 1a, 2 a oraz w odpowiednio do tych rozstrzygnięć w pkt 2c oraz w pkt 3 (czyli co do 1a). Przepisy ww. ustawy o prawach pacjentów nie dają podstawy Rzecznikowi Praw Pacjenta do kwestionowania pobierania od pacjentów opłat za doręczanie przedmiotowej dokumentacji w drodze przesyłki pocztowej na żądanie pacjenta. Sąd podzielił stanowisko Rzecznika Praw Pacjenta - podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych nie może nakładać na pacjenta więcej obowiązków niż te, które wynikają z przepisów prawa. O ile jednak ustawodawca, w art. 28 wyżej wymienionej ustawy, zdecydował się na uregulowanie stawek opłat (za jedną stronę wyciągu, odpisu lub kopii dokumentacji medycznej bądź za jej udostępnienie na elektronicznym nośniku danych), to poza tym uregulowaniem pozostają kwestie doręczenia żądanej dokumentacji pacjentowi poza siedzibą szpitala. Nie uregulowano bowiem ustawowo stanu, w którym to nie pacjent bądź jego pełnomocnik odbiera dokumentację w siedzibie zobowiązanej do jej wydania placówki (w tym wypadku w szpitalu), a wnosi o jej doręczanie na wskazany adres. Ustawodawca w art. 28 ww. ustawy posługuje się pojęciem "udostępnienia", które zgodnie ze słownikiem języka polskiego oznacza - udostępniać tzn. ułatwić kontakt z czymś lub umożliwić korzystanie z czegoś a co szczególnie istotne w art. 27 wyżej wymienionej ustawy przewiduje określone formy owego udostępniania (wgląd, wyciągi, odpisy, kopie, wydanie oryginału w drodze środków komunikacji elektronicznej; na informatycznym nośniku danych) nie wiążąc ich z czynnością doręczania w drodze przesyłki pocztowej. W ocenie Sądu zasadne jest przyjęcie, że doręczanie pocztowe dokumentów, o których mowa ww. przepisach i w formie tam przewidzianej jest usługą wykraczającą poza ich udostępnianie przewidziane przez ustawodawcę w art. 27 ww. ustawy. Tym samym Rzecznik Praw Pacjenta nie miał podstaw do kwalifikowania odpłatności w tym zakresie jako nieuprawnionego przekroczenia maksymalnych stawek przewidzianych w ustawie, a opisanych w art. 28 wyżej wymienionej ustawy. Doręczenia dokonane pocztą nie wiążą się z ograniczeniem ustawowo zagwarantowanego prawa pacjentów do udostępniania im dokumentacji w formie przewidzianej w art. 27 ww. ustawy. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 151 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 tj.). Rzecznik Praw Pacjenta wniósł na podstawie art. 173 § 1, art. 176 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dalej p.p.s.a. ) skargę kasacyjną od wyroku zaskarżając wyrok w pkt I i pkt II. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta ( tj. Dz. U. z 2016r. poz. 186 ze zm. dalej u.p.p.), poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegającej na uchyleniu decyzji Organu w pkt 1a, pkt 2a i pkt 2c oraz pkt 3, w zakresie w jakim odnoszą się do pkt 1a oraz pkt 2a zaskarżonej decyzji, w wyniku błędnego przyjęcia przez WSA, iż decyzja w ww. punktach nie odpowiada przepisom prawa i jako taka musiała zostać w powyższym zakresie uchylona; 2) przepisu prawa materialnego, tj. art. 27 pkt 2 - 3 i 5 u.p.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że doręczenie pocztowe dokumentacji medycznej jest usługą wykraczającą poza ich udostępnienie przewidziane przez ustawodawcę w art. 27 u.p.p., skoro przepisy te określają formy dokumentacji medycznej ( np. kopia, odpis, oryginał, forma elektroniczna) a nie sposoby przekazywania tej dokumentacji osobom uprawnionym; 3) przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 u.p.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zwrot użyty w tym przepisie o treści: " udostępnienie dokumentacji medycznej " nie obejmuje czynności przesłania tej dokumentacji a zastosowana przez WSA wykładnia językowa tego przepisu nie jest prawidłowa, skoro pierwszeństwo powinna mieć wykładnia systemowa opierająca się na prawie podmiotowym pacjenta jakim jest prawo do ochrony zdrowia ( art. 68 ust. 1 Konstytucji RP); 4) przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 4 u.p.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące nie przyjęciem, iż w wyniku pobierania przez Skarżącego dodatkowych opłat ( opłaty manipulacyjnej oraz opłaty za przesyłkę ) opłata za udostępnienie dokumentacji medycznej przewyższyła maksymalną wysokość określoną w tym przepisie. Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w pkt I. i pkt II. oraz oddalenie skargi na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] lipca 2016r. ( znak : [...]). Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wnosił o zasądzenie od Skarżącego na rzecz Rzecznika Praw Pacjenta zwrotu kosztów postępowania, w tym, kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 28 ust.1 ustawy z 6 listopada 2008r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta ( tj. Dz. U. z 2016r. poz. 186) zasługuje na uwzględnienie. Według art. 28 ust. 1 za udostępnienie dokumentacji medycznej w sposób określony w art. 27 pkt 2 i 5 podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych może pobierać opłatę. Według art. 28 ust. 3 tej ustawy opłatę za udostępnienie dokumentacji medycznej w sposób określony w art. 27 pkt 2 i 5 ustala podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych. Granice swobody ustalenia wysokości opłaty ogranicza regulacja maksymalnej wysokości opłat uregulowana w art. 28 ust. 4 ustawy. Przyjęta w art. 28 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta reguła prawa podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych do pobierania opłat za udostępnienie dokumentacji medycznej w sposób określony w art. 27 pkt 2 i 5 wymaga określenia zakresu przedmiotowego składającego się na czynność udostępnienia. Nie można z regulacji maksymalnej wysokości opłat za czynności sporządzenia wyciągu lub odpisu dokumentacji medycznej, jednej kopii dokumentacji medycznej, udostępnienie dokumentacji medycznej na elektronicznym nośniku danych, wyprowadzić, że jest to zamknięta regulacja. Udostępnienie dokumentacji medycznej w sposób określony w art. 27 pkt 2 i 5 tej ustawy to też koszty udostępnienia np. przez przesłanie za pośrednictwem operatora. Podmiot właściwy do ustalenia wysokości opłaty obowiązany jest uwzględnić to, że regułą przy ustalaniu wysokości jest ekwiwalentność. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty. "Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym , konkretnym działaniem organów państwa ( samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi – może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi – nabywa cechy podatku" ( Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006r. U6/04, DTK – A 2006/1/3). Wymaga to zachowania formy ustawowej regulacji. Ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie dokumentacji medycznej może uwzględniać tylko wysokość kosztów poniesionych przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych. Nie może zatem naruszać zasady ekwiwalentności. Zarządzenie Dyrektora Szpitala Nr [...] z [...] lipca 2015r. wprowadzającego " cennik opłat za przesyłki pocztowe realizowane na zamówienie klienta ", oraz dodatkowo cennik " Stała Opłata Manipulacyjna" narusza zbiorowe prawa pacjenta. Zasadnie zarzucono naruszenie art. 3 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie przeprowadził oceny przyjętej regulacji w Zarządzeniu Dyrektora Szpitala Nr [...] z [...] lipca 2015r. w oparciu o zasadnicze kryterium zgodności z prawem poszanowania ekwiwalentności ustalonej opłaty oraz podstaw do wprowadzenia " Stałej Opłaty Manipulacyjnej". Takie działanie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych wypełnia, wyznaczone w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przesłanki uznania za bezprawne zorganizowane działanie naruszające zbiorowe prawa pacjenta. W tym stanie rzeczy, skoro sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.