I OSK 2605/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt III SAB/Lu 35/15 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. B. na bezczynność Zarządu Województwa L. w przedmiocie wniosku o wpis do wykazu kandydatów na ekspertów postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, postanowieniem z dnia 14 czerwca 2016 r. (sygn. akt III SAB/Lu 35/15), odrzucił skargę A. B. na bezczynność Zarządu Województwa L. w przedmiocie wniosku o wpis do wykazu kandydatów na ekspertów. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu [...] maja 2015 r., w odpowiedzi na ogłoszenie opublikowane w dniu [...] maja 2015 r. dotyczące naboru osób zainteresowanych wpisem do Wykazu kandydatów na ekspertów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020, A. B. wniosła o wpisanie do wykazu kandydatów na ekspertów w następujących dziedzinach: 1. rynek pracy, w tym opieka nad dzieckiem do lat 3 - ekspert ds. przedsiębiorczości, 2. adaptacyjność przedsiębiorstw i pracowników do zmian – ekspert ds. adaptacyjności, 3. rynek pracy, w tym opieka nad dzieckiem do lat 3 - ekspert ds. aktywizacji zawodowej, 4. wyłączenie społeczne, w tym usługi społeczne – ekspert ds. aktywnej integracji, 5. wyłączenie społeczne, w tym usługi społeczne – ekspert ds. ekonomii społecznej. W dniu [...] czerwca 2015 r. skarżąca została wezwana do dostarczenia - w terminie 3 dni roboczych od dnia przesłania wezwania - pocztą elektroniczną, oświadczenia wyjaśniającego zmianę nazwiska, w związku ze stwierdzeniem przez Instytucję Zarządzającą, iż nazwisko użyte we wniosku o wpis nie jest tożsame z nazwiskiem widniejącym na części dokumentów złożonych przez kandydatkę na eksperta. Następnie pismami z dnia [...] lipca 2015 r. o numerach: [...] Zarząd Województwa L. jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym poinformował skarżącą, że jej wnioski o wpis do Wykazu kandydatów na ekspertów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020 nie podlegały rozpatrzeniu. W pismach organ wskazywał, że brakujące dokumenty wpłynęły do organu w dniu [...] czerwca 2015 r., to jest 1 dzień po upływie terminu wskazanego w wezwaniu. Wobec nieuzupełnienia braków wniosku w terminie, nie podlegał on rozpatrzeniu - zgodnie z § 4 pkt 8 Regulaminu udziału ekspertów zewnętrznych w procesie oceny i wyboru projektów do dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020. Pismami z dnia 25 sierpnia 2015 r. A. B.wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w dniu 28 października 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Zarządu Województwa L. w sprawie rozstrzygnięcia wniosku o wpis do Wykazu kandydatów na ekspertów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014- 2020, domagając się zobowiązania organu do dokonania wpisu skarżącej do wymienionego Wykazu w zakresie zgłoszonych przez nią dziedzin i specjalizacji. W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała zastosowaną względem niej procedurę uzupełnienia braków formalnych wniosku. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa L. wnosił o jej oddalenie, kwestionując zasadność podnoszonych w tym piśmie argumentów. Odrzucając skargę - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał ją za niedopuszczalną. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, skarżącej nie przysługiwała w niniejszym przypadku skarga na bezczynność Zarządu Województwa L. w sprawie rozstrzygnięcia wniosku o wpis do Wykazu kandydatów na ekspertów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014- 2020. Organ ten nie był bowiem zobligowany do wydanie w tym przypadku aktu lub podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dopuszcza skargę na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. O akcie lub czynności w rozumieniu tego przepisu można jednak mówić, gdy akt (czynność) jest podjęty w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Spełnienie tego ostatniego warunku wymaga zaś odniesienia takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Sąd Wojewódzki uznał, że w niniejszym przypadku nie można było przyjąć, aby rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o wpis do ww. Wykazu dotyczyło przyznania, uznania lub stwierdzenia określonego uprawnienia wynikającego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Kwestia sposobu powoływania ekspertów, w tym wpisu do Wykazu kandydatów na ekspertów nie została bowiem uregulowana w prawie powszechnie obowiązującym. Brak jest uregulowania tej kwestii w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146). Takiego uprawnienia nie można przede wszystkim wywieść z treści art. 49 tego aktu, który określa samą możliwość wyznaczenia ekspertów do udziału w wyborze projektów do dofinansowania oraz wymagania stawiane ekspertom, powierza właściwej instytucji określenie roli eksperta w wyborze projektów do dofinansowania, a także przewiduje prowadzenie przez właściwą instytucję wykazu kandydatów na ekspertów. Przepis ten nie określa bowiem sposobu naboru kandydatów na ekspertów. Sąd zwrócił uwagę, iż zagadnienia udziału zewnętrznych ekspertów w procesie oceny i wyboru projektów do dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. oraz procedury naboru kandydatów na ekspertów zostały określone Regulaminie stanowiącym załącznik do uchwały Zarządu Województwa L. nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., jako instytucji zarządzającej, podjętej na podstawie art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4, art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 49 ust. 1-2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Akt ten nie mieści się jednak w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o wpis do Wykazu kandydatów na ekspertów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020 nie stanowi więc aktu ani czynności, które mogłyby zostać zaskarżone do sądu administracyjnego. W konsekwencji pozostawienie takiego wniosku bez rozpatrzenia nie mogło być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. A. B., w złożonej od powyższego postanowienia skardze kasacyjnej, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie: - art. 3 § 2 ppkt 9 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie, odmowę uznania materii skargi podlegającą pod ww. kategorię spraw wskazanych w ww. przepisie, co skutkowało zastosowaniem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a i odrzuceniem skargi; - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie, w sprawie skargi na bezczynność Zarządu Województwa L. w zakresie podjęcia czynności dotyczących wpisu wnioskującej na listę kandydatów. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca kasacyjnie wnosiła uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie ww. organu do dokonania jej wpisu na Wykaz kandydatów na ekspertów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego 2014-2020r. w zakresie ww. dziedzin i specjalizacji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podnosił, iż o ile szczegółowe kwestie wyboru eksperta znajdują faktycznie odzwierciedlenie w ww. Regulaminie, o tyle sam Regulamin nie jest samodzielną i niezależnie powstającą regulacją prawną. Został on bowiem ustanowiony na mocy uchwały organu samorządowego. Regulamin taki nie może zaś być niezgodny z ogólnoobowiązującymi źródłami prawa. W takiej sytuacji, naruszenie dotyczy wadliwej Uchwały, statuującej akty wewnętrzne naruszające stabilność, przejrzystość i jednolitość procedur, które towarzyszą wydatkowaniu środków publicznych i rozstrzygają o indywidualnych interesach jednostki - w tym przypadku kandydata. Skarga w sprawie dotyczyła zaś niezgodnego z prawem działania organu administracji publicznej, opartego o wadliwie sformułowany Regulamin uchwalony na mocy jednego z powszechnych źródeł prawa czyli ww. Uchwały. W ocenie skarżącej brak wpisu lub odmowy wpisu na listę kandydatów na ekspertów stanowi naruszenie indywidualnego interesu jednostki, mającego umocowanie w konkretnym przepisie prawa. Co do zasady, sam fakt kandydowania na eksperta poparty jest indywidualnym uprawnieniem podmiotu do zgłoszenia swojej kandydatury, związanym z interesem ekonomicznym, a możliwości kandydowania i zakres kompetencji kandydatów wskazane zostały w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Skarżąca kasacyjnie wskazywała przy tym na niekonsekwencję w wyrażonym przez Sąd Wojewódzki stanowisku. Z jednej bowiem strony w ustawie jest bowiem mowa o możliwości kandydowania oraz o możliwości uzyskania stanowiska eksperta, z drugiej zaś strony pozostawia się procedurę rekrutacyjną poza jakąkolwiek kontrolą administracyjną lub sądowoadministracyjną. Wydatkowanie zaś przez organy administracji publicznej środków publicznych, powiązane z odmową jednostce uprawnienia do uzyskania statusu eksperta, oznacza brak środków kontroli nad podejmowanymi przez organy działaniami i - w konsekwencji - przyznanie im roli jedynego nieweryfikowalnego arbitra w sprawie przyznania statusu kandydata na eksperta bądź później samego eksperta. Powyższe z kolei, skutkuje naruszeniem interesu wnioskującego o wpis na listę, który zgodnie z wymogami formalnymi dokonał zgłoszenia kandydatury. Skarżąca zarzuciła również Sądowi I instancji pominięcie jej argumentacji sprowadzającej się zagadnienia zakwalifikowania takiej sprawy przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 2 k.p.a., na mocy którego postępowanie wszczynane na wniosek, którego ostateczne rozstrzygnięcie przesądza o indywidualnym interesie prawnym osoby spełniającej wymogi na eksperta zgodnie z zapisem Ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Odmowa uznania powyższej argumentacji skutkowała bowiem dalszymi naruszeniami, w tym brakiem ujednolicenia procedury naboru z wymogami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 57 § 5 pkt 2, art. 64 § 2 k.p.a.), a na dalszym etapie, odmową uznania sprawy za podlegająca pod kompetencje sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które należało uznać za nieuzasadnione. Skarżąca kasacyjnie domagała się stwierdzenia przez Sąd Wojewódzki bezczynności Zarządu Województwa L. w sprawie rozstrzygnięcia o złożonym przez nią wniosku o wpis do Wykazu kandydatów na ekspertów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014- 2020. Należy zatem wskazać, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Uznanie więc, iż odrzucona przez Sąd I instancji skarga mieści we wskazanej w przytoczonym przepisie kategorii spraw wymagało ustalenia, że ww. wpis do Wykazu kandydatów na ekspertów następuje na podstawie wymienionego w tym przepisie aktu lub czynności. Takie stanowisko nie było jednak uzasadnione. W ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146) zagadnienie kandydatów na ekspertów i ekspertów, uczestniczących następnie w ocenie projektów do dofinansowania zostało uregulowane w art. 49 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem, właściwa instytucja może wyznaczyć ekspertów do udziału w wyborze projektów do dofinansowania (ust. 1), określa ona rolę eksperta w wyborze projektów do dofinansowania (ust. 2) oraz wyznacza eksperta spośród kandydatów na ekspertów, którzy: korzystają z pełni praw publicznych, mają pełną zdolność do czynności prawnych, nie zostali skazani prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub za umyślne przestępstwo skarbowe, posiadają wiedzę, umiejętności, doświadczenie lub wymagane uprawnienia w dziedzinie objętej programem operacyjnym, w ramach której jest dokonywany wybór projektu, posiadają wiedzę w zakresie celów i sposobu realizacji danego programu operacyjnego (ust. 3 pkt 1-5). Jednocześnie w ust. 4 i 5 tego artykułu ustalono, iż kandydat na eksperta składa oświadczenie o spełnianiu przesłanek, o których mowa w ust. 3 pkt 1-3, a ponadto nałożono na niego obowiązek niezwłocznego poinformowania właściwej instytucji o wszelkich okolicznościach, które powodują zaprzestanie spełniania przesłanek, o których mowa w ust. 3 pkt 1-3. W ust. 6 ustawodawca przewidział również obowiązek zawarcia przez właściwą instytucję z kandydatem na eksperta umowy dotyczącej udziału w wyborze projektów, zaś w ust. 7-9 ww. przepisu uregulowano kwestię wyłączenia eksperta z udziału w wyborze projektów i odpowiednio zastosowania w tej materii przepisów art. 24 § 1 i 2 k.p.a. W ust. 10 i 11 zobligowano natomiast właściwe instytucje do prowadzenia wykazu kandydatów na ekspertów, zamieszczanego na ich stronie internetowej, zawierającego: imię i nazwisko kandydata na eksperta, jego adres poczty elektronicznej oraz wskazanie dziedziny objętej danym programem operacyjnym, w której kandydat na eksperta posiada wiedzę, umiejętności, doświadczenie lub wymagane uprawnienia. W art. 49 ww. ustawy określono zatem kwestie związane z udziałem kandydatów na ekspertów mających brać udział w procedurze wyboru projektów w sposób ramowy. Ustalono bowiem jedynie wymogi, jakie tacy kandydaci muszą spełniać, ich obowiązki oraz sposób prowadzenia ich wykazu. W przepisach tych ustawodawca nie określił jednak, jak nabór kandydatów na ekspertów ma przebiegać, a jedynie zobowiązał właściwe instytucje do ich wyłonienia, co oznacza, iż pozostawił tym instytucjom w tym zakresie swobodę. Brak ustalenia zasad wyboru kandydatów na ekspertów w aktach stanowiących źródło powszechnie obowiązującego prawa, powodował zatem, iż "jego wynik" nie mógł nastąpić w formie prawem przewidzianej (aktu lub czynności), która mogłaby podlegać kontroli pod względem jej zgodności z przepisami prawa, którą sprawuje sąd administracyjny. Należy wprawdzie zauważyć, iż zasady wyboru kandydatów zostały ustalone w Regulaminie stanowiącym załącznik do uchwały Zarządu Województwa L. nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., jako instytucji zarządzającej, ale uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego, skoro zarządowi województwa nie przyznano w tym zakresie odpowiednich kompetencji (art. 18 a contrario ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 486). Zważywszy zatem, iż brak jest powszechnie obowiązujących przepisów prawa, regulujących tryb przeprowadzenia w tym zakresie postępowania (a więc także obligujących organ do jego prowadzenia na podstawie przepisów Kodeks postępowania administracyjnego) i wydania - w jego ramach - odpowiedniego, podlegającego kontroli rozstrzygnięcia, nie było podstaw do oparcia wniesionej przez A. B. skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Takiej podstawy nie mógł więc również stanowić powoływany przez nią art. 2 k.p.a., tym bardziej, że przepis ten dotyczy postępowania w sprawie wniosków i skarg powszechnych, o których mowa w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynik zaś rozpoznania tego rodzaju skarg nie podlega kontroli sądowadministracyjnej. Należy również wyjaśnić, iż - w świetle ww. ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146) - wybór projektów do dofinansowania następuje na podstawie procedury określonej w tej ustawie (art. 37 i n.). W art. 50 ww. ustawy wskazano też, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Hipotetyczne zatem nawet przyjęcie, iż wybór kandydatów na ekspertów następowałby w ramach takiego postępowania nie powoduje, iż art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. mógłby stanowić podstawę wniesienia w tym przypadku skargi, skoro taki akt nie zostaje podjęty w ramach postępowania administracyjnego określonego ww. Kodeksie. Mając powyższe na uwadze za nieuzasadniony należało również uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Badając swoją kognicję w sprawie ze skargi na bezczynność, której granice wyznacza sama strona, sąd administracyjny jest bowiem zobligowany zbadać czy w toku kontrolowanego postępowania organ mógłby wydać akt, podjąć decyzję albo dokonać czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Tylko zaś pozytywne w tym zakresie rozstrzygnięcie czyni skargę na bezczynność dopuszczalną. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.