II SA/Sz 876/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.) Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi R. K. na czynność Starosty G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności - odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów, II. uznaje obowiązek Starosty G. do dokonania zwrotu na rzecz skarżącej R. K. części opłaty w wysokości [...] ([...]) złotych pobranej za wydanie kart pojazdów marki: 1. [...] nr rejestracyjny [...] 2. [...] nr rejestracyjny [...] 3. [...] nr rejestracyjny [...] 4. [...] nr rejestracyjny [...] 5. [...] nr rejestracyjny [...] 6. [...] nr rejestracyjny [...] 7. [...] nr rejestracyjny [...] 8. [...] nr rejestracyjny [...] 9. [...] nr rejestracyjny [...] 10. [...] nr rejestracyjny [...] III. zasądza od Starosty G. na rzecz skarżącej R. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [pic] R.K. złożyła do Starostwa Powiatowego w G. wniosek o zwrot kwoty w łącznej wysokości [...] zł, stanowiącej różnicę pomiędzy uiszczoną przez nią opłatą w kwocie [...] zł, a aktualną opłatą za wydanie kart pojazdów: nr [...] dla motoru marki [...] nr rejestracyjny [...]; nr [...] dla samochodu osobowego marki [...] nr rejestracyjny [...]; nr [...] dla samochodu osobowego marki [...] nr rejestracyjny [...]; nr [...] dla samochodu osobowego marki [...] nr rejestracyjny [...]; nr [...] dla autobusu marki [...] nr rejestracyjny [...]; nr [...] dla samochodu osobowego marki [...] nr rejestracyjny [...]; nr [...] dla autobusu marki [...] nr rejestracyjny [...]; nr [...] dla autobusu marki [...] nr rejestracyjny [...]; nr [...] dla autobusu marki [...] nr rejestracyjny [...]; nr [...] dla autobusu marki [...] nr rejestracyjny [...]. Pismem z dnia [...], nr [...] Starosta Powiatowy w G. odmówił uwzględnienia powyższego wniosku i powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt III CZP 37/10 wskazał, że wnioskowane roszczenia przedawniły się z upływem 10 lat (art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny). W dniu [...] R.K. wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, żądając dokonania zwrotu nadpłaty na jej rzecz. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2003 r., sygn. akt I OPS 3/07 wskazała, skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną. W odpowiedzi na ww. wezwanie, organ pismem z dnia [...] podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Na czynność Starosty G. z dnia [...], polegającą na odmowie zwrotu nadpłaty za wydanie kart ww. pojazdów, R.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności i o stwierdzenie jej bezskuteczności oraz o uznanie obowiązku organu zwrotu na jej rzecz nadpłaty, stanowiącej część opłaty za wydanie wymienionych we wniosku kart pojazdów i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. R.K. wskazała, że wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie o sygn. akt U 6/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 18, po 177 ze zm.), ustalający wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu, został uznany za niekonstytucyjny. Tym samym z kwoty 500 zł za wydanie karty pojazdu, organ winien zwrócić 425 zł. Podkreśliła, że organ w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] (doręczonej jej w dniu [...]) stwierdził, że wnioskowane roszczenia uległy przedawnieniu na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym, całkowicie pomijając fakt, że skarżąca wystąpiła z roszczeniem na drodze postępowania administracyjnego, co znajduje potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 3/07. W ocenie skarżącej, czynność Starosty G. jest wadliwa, a tym samym konieczne jest uznanie zasadności obowiązku zwrotu opłat, czego organ ten unika. W odpowiedzi na skargę Starosta G. wniósł o jej oddalenie, uznając skargę za całkowicie bezzasadną. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem, że niedokonanie zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów może być interpretowane jako czynność podlegająca zaskarżeniu. Brak podjęcia czynności, zdaniem organu, jest bezczynnością, a nie czynnością, od której przysługuje skarga. W ocenie Starosty G., w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności organu, gdyż organ odmówił dokonania zwrotu opłat za karty pojazdów. Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik skarżącej poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień, bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie była czynność Starosty G., polegająca na odmowie zwrotu R.K. kwoty 4.250 zł, stanowiącej część opłat uiszczonych przez skarżącą za wydanie kart pojazdów, w związku z rejestracją dziesięciu pojazdów wyszczególnionych we wniosku z dnia [...]. Poza sporem pozostaje, że opłaty za kartę ww. pojazdów ustalono w oparciu o § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310) i zostały one przez skarżącą uiszczone. Na wstępie wskazać trzeba, że o charakterze opłaty za kartę pojazdu oraz o dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również o formie procesowej takiego rozstrzygnięcia, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (dostępna na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W uchwale tej NSA wyraził stanowisko, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny podniósł przy tym, że do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej, ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty, nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 K.p.a., a nie egzekwowanie opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 187 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się przy tym również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 ww. ustawy, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powołanym orzeczeniu uznając, że zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny i znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje również okoliczność, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., w oparciu o które naliczone zostały skarżącej opłaty za wydanie kart pojazdów, zostały uchylone w związku ze stwierdzeniem ich niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny. Kwestią sporną pozostaje natomiast, które przepisy należy stosować do ustalonego stanu faktycznego, a w konsekwencji, czy uprawnionym jest twierdzenie, że roszczenie skarżącej uległo przedawnieniu, jak wskazał organ w zaskarżonej czynności. Dokonując oceny stanowiska zaprezentowanego przez organ w pierwszej kolejności należy podkreślić, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczeń można mówić jedynie wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania zasadnicze znaczenie dla oceny, czy roszczenie R.K. uległo przedawnieniu, ma przesądzenie, czy będą tu miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z zawartą w art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), normą intertemporalną do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta ma zastosowanie do spraw, które zostały wszczęte przed dniem 1 stycznia 2010 r., to jest przed dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, ale do dnia wejścia w życie tej ustawy nie zostały zakończone. W ocenie sądu, norma ta nie może mieć zastosowania do spraw, które zostały wszczęte i zakończone pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy. W takiej sytuacji bowiem zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. Nadmienić również należy, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12 (publ. OSNC 2013/1/5) stwierdził, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, stanowi w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, środki publiczne, będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi stały się dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że brak jest podstaw do wywodzenia, że roszczenie skarżącej uległo przedawnieniu. W świetle przywoływanego wcześniej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ulega wątpliwości, że przepis, który stanowił podstawę pobrania od skarżącej opłaty za wydanie kart pojazdów okazał się niezgodny z ustawą zasadniczą, co w sytuacji, gdy roszczenie o zwrot nadpłaty nie uległo przedawnieniu z przyczyn wyżej wskazanych, powinno stanowić podstawę do zwrotu nadpłaconych kwot. Zauważyć przy tym trzeba, że wybór trybu cywilnego lub administracyjnego należy do osoby uprawnionej (patrz: uchwała SN z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07, OSNC 2008/7-7/72; uchwała SN z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12, OSNC 2013/1/5; uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07). Przepisy materialnego prawa cywilnego normujące przedawnienie roszczeń, w tym także powołany przez organ art. 118 K.c., są stosowane w postępowaniu cywilnym. Załatwienie przez organ sprawy administracyjnej o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu odbywa się w postępowaniu regulowanym przepisami art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 52 § 3 P.p.s.a. W postępowaniu tym nie ma zatem podstaw do zastosowania art. 118 K.c. Rozpoznając wniosek R.K. o zwrot nadpłaty za wydanie kart pojazdów organ powinien zastosować art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i przyjąć, że skarżącej przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie kart pojazdów, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza, że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które weszło w życie w dniu 15 kwietnia 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł. Na podstawie art. 146 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). W sprawach, skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2). W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pkt I wyroku stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Starosty G., a w pkt II na podstawie art. 146 § 2 ww. ustawy uznał obowiązek organu dokonania na rzecz skarżącej o zwrotu części opłaty w kwoce 4.250 zł. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.