I SA/Gl 645/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej (spr.), Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędzia WSA Wojciech Organiściak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. 1. Prezydent Miasta C. wniósł skargę na postanowienia z dnia [...] nr [...], mocą którego Dyrektor Izby Skarbowej w K. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej w skrócie: "K.p.a.") oraz art. 17, art. 18 i art. 59 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.; dalej w skrócie: "u.p.e.a." lub "ustawa egzekucyjna"), po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] nr [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, prowadzonego wobec zobowiązanego D. B. na podstawie tytułu wykonawczego Prezydenta Miasta C. (dalej także w skrócie: "wierzyciel") z dnia [...] nr [...] – utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. 2. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. 2.1. Podstawą do wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. był w tej sprawie tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela i obejmujący opłatę dodatkową w kwocie [...] zł za parkowanie bez karty postojowej w dniu 6 sierpnia 2010 r. W toku podjętych czynności, w dniu 8 lutego 2012 r., wystosowano zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem, skierowane do A S.A. Zawiadomienie to wraz z odpisem tytułu wykonawczego doręczono dłużnikowi w dniu 10 lutego 2012 r. Bank zawiadomił organ egzekucyjny o tym, że dłużnik nie posiada środków na rachunku prowadzonym w tamtejszej placówce. 2.2. Postanowieniem z dnia [...] organ egzekucyjny umorzył postępowanie na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 1440; dalej w skrócie: "u.o.d.p."), wskazując na przedawnienie dochodzonej opłaty. 2.3. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Prezydent Miasta C., wnosząc o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wierzyciel zauważył, że zobowiązanie co prawda przedawnia się z upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym opłata powinna zostać uiszczona, jednak jego zdaniem w tym przypadku doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia na skutek zastosowania środka egzekucyjnego, którym było zajęcie rachunku bankowego, dokonane zawiadomieniem z dnia 8 lutego 2012 r. 2.4. Rozpoznając zażalenie organ nadzoru podkreślił, że przedawnienie należności z tytułu rzeczonej opłaty dodatkowej reguluje ustawa o drogach publicznych. Zastrzegł dalej, że ustawa ta w ogóle nie odsyła do przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.; dalej w skrócie: "O.p."), w związku z czym nie ma w omawianej sprawie zastosowania art. 70 § 4 O.p., zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony, a po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Dyrektor Izby Skarbowej w K. podkreślił, że art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., wskazany w podstawie prawnej postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C., stanowi, iż postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu, albo jeżeli obowiązek nie istniał. W niniejszym przypadku, powodem wygaśnięcia obowiązku jest przedawnienie dochodzonej przymusowo dodatkowej opłaty za nieopłacone parkowanie na podstawie art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych, według którego tego typu należności przedawniają się po upływie 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym opłata ta powinna zostać uiszczona. Organ nadzoru skonstatował, że pięcioletni okres wymagalności tytułu wykonawczego, liczony w tym przypadku od końca 2010, upłynął z dniem 31 grudnia 2015 r. W konsekwencji, organ nadzoru, po rozpoznaniu zażalenia wierzyciela, stwierdził, że postanowienie organu egzekucyjnego nie narusza prawa. 3. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Prezydent Miasta C. zarzucił organowi nadzoru naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Wierzyciel wyjaśnił, że naruszenie to polega na uznaniu, że do dodatkowych opłat uregulowanych w art. 13f ust. 1 u.o.d.p., nie mają zastosowania art. 60 pkt 7 w zw. z art. 67 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej w skrócie: "u.o.f.p."), a w konsekwencji art. 70 § 4 O.p. Z tych też powodów wierzyciel wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi wierzyciel wskazał art. 67 u.o.f.p., zgodnie z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w jej art. 60, nieuregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy K.p.a i odpowiednio Działu III O.p. Wyjaśnił dalej, że do należności określonych w art. 60 u.o.f.p. zalicza się środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, będące dochodem budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym dochody pobierane przez państwowe samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (pkt 7). Taką jednostką, która w tej sprawie pobiera opłatę jest Miejski Zarząd Dróg i Transportu w C., a to – zdaniem wierzyciela – powoduje, że sporne opłaty mieszczą się w kategorii należności publicznoprawnych, o których mowa w art. 60 pkt 7 u.o.f.p. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest przyjęcie, że do tego typu opłat, mając na uwadze art. 67 wspomnianej ustawy, mają zastosowanie przepisy Działu III Ordynacji podatkowej, w tym art. 70 § 4, traktujący o przerwaniu biegu terminu przedawnienia. Zdaniem skarżącego wierzyciela do takiego przerwania doszło w tym przypadku na skutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym dłużnik został powiadomiony. Wyjaśnił dalej, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera kompletnej regulacji w tym zakresie, wskazuje jedynie na termin, po którym należność się przedawnia, nie regulując natomiast kwestii przerwania biegu tego terminu. 4. Odpowiadając na skargę, Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że o ile można zgodzić się z twierdzeniem, iż opłata dodatkowa ma charakter publicznoprawny, o tyle nie można nie zauważyć, że tego typu opłat i danin, stanowiących dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw jest bardzo wiele, do których istotnie stosuje się przepisy Działu III O.p. Ten dział zresztą, jak dalej zauważył organ nadzoru, oprócz kwestii przedawnienia zobowiązania podatkowego zawiera inne uregulowania dotyczące m.in. odsetek za zwłokę czy odpowiedzialności osób trzecich, nie mające związku z opłatami dodatkowymi pobieranymi za nieopłacone parkowanie pojazdu. Zdaniem Dyrektora, jeśli ustawa o drogach publicznych zawiera uregulowanie zakreślające pięcioletni okres wymagalności opłaty dodatkowej bez powiązania z innymi ustawami w tym zakresie, to brak jest podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej, niekorzystnej dla dłużnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym, zważył, co następuje: 5. Skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżone postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego jest zgodne z prawem. 5.1. Stan faktyczny sprawy jest niesporny, zatem nie ma potrzeby jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadnienia. Na zobowiązanym ciążył obowiązek uiszczenia opłaty wynikającej wprost z przepisów prawa na podstawie art. 13f u.d.p. Kwestią sporną jest jedynie zastosowanie do tego stanu faktycznego odpowiednich przepisów, regulujących przedawnienie należności dochodzonej w postępowaniu egzekucyjnym od zobowiązanego w niniejszej sprawie. 5.2. Ustalenie, że nastąpiło przedawnienie tej należności organ egzekucyjny i organ nadzoru oparły na uregulowaniu zawartym w art. 40d ust. 3 u.d.p., przewidującym, że "obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 13 f ust. 1 i art. 40 ust. 3, oraz kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, art. 20a ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 12, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty i kary powinny zostać uiszczone". Powołując się na powyższe uregulowanie organy uznały, że stanowi ono odrębne, a jednocześnie całościowe uregulowanie kwestii przedawnienia m. in. opłat pobieranych na mocy art. 13f u.d.p. Wskazały w tym zakresie na brak odesłania w tej ustawie do przepisów Ordynacji podatkowej lub jakiejkolwiek innej ustawy, oprócz poddania obowiązku uiszczenia tej opłaty (jej przymusowego ściągnięcia) przepisom o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 40d ust.2 u.d.p). Nie uznały zatem, aby podstawę do zastosowania wobec spornej należności instytucji przerwania biegu terminu przedawnienia miał stanowić przepis art. 70 § 4 O.p., na mocy art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 u.f.p. 5.3. Dokonując oceny prawidłowości stanowiska organów w tej sprawie trzeba na wstępie przypomnieć, że przepis o przedawnieniu obowiązku uiszczenia opłat wynikających z art. 13f u.d.p. (jak i innych opłat i kar przewidzianych w tej ustawie) ustawodawca wprowadził do ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. dopiero w drodze jej nowelizacji ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1489), która weszła w życie z dniem 4 października 2005 r., a więc po 20 latach obowiązywania ustawy. Do tego czasu należności z tego tytułu były nieprzedawnialne. Dodając przepis art. 40d ust. 3 ustawodawca usunął zatem ten stan braku regulacji prawnej, a jednocześnie nie wprowadził, ani wprost ani przez odesłanie do innych ustaw, możliwości przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Można zatem zasadnie wnioskować, że wolą ustawodawcy było określenie jednego, nie podlegającego wydłużeniu, pięcioletniego terminu przedawnienia obowiązku zapłaty należności wymienionych w art. 40d ust. 3. 5.4. Przedmiotem sporu jest kwestia, czy powyższy stan prawny, obowiązujący od 2005 r., uległ zmianie z dniem 1 stycznia 2010 r. na skutek wejścia w życie uchwalonej w dniu 27 sierpnia 2009 r. ustawy o finansach publicznych, która w art. 67 przewiduje, że "do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.)". Zdaniem strony skarżącej powyższy przepis uprawnia do uznania, że do spornej należności, jako wymienionej w art. 60 pkt 7 u.f.p. niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publiczno-prawnym, należy zastosować art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej, przewidujący przerwanie biegu terminu przedawnienia wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. 5.5. W ocenie Sądu pogląd ten jest nieuprawniony. Przepis art. 67 ustawy o finansach publicznych stanowi bowiem, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio – działu III Ordynacji podatkowej stosuje się tylko do spraw nieuregulowanych niniejszą ustawą. Ustawa o finansach publicznych nie zawiera żadnej regulacji odnośnie przedawnienia należności wymienionych w art. 60, zatem mogą mieć w tym zakresie generalnie zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Jeżeli jednak odrębne uregulowanie kwestii przedawnienia przewidziane jest w ustawach szczególnych, to uregulowania te, jako lex specialis, mają pierwszeństwo przed przepisami o charakterze ogólnym. Taką regulacją jest art. 40d ust. 3 u.d.p. Powyższy pogląd zaprezentowano także w doktrynie (T. Brzezicki, W. Morawski - Przedawnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie, opubl. PPLiFS z 2011 r. nr 7-8, str. 25-29). Nie można także znaleźć uzasadnionych podstaw do wnioskowania, że ustawodawca zamierzał celowo, poprzez ustawę o finansach publicznych, pogorszyć sytuację osób zobowiązanych do uiszczenia opłat wymienionych w art. 40d ust. 3, w stosunku do stanu prawnego obowiązującego w okresie od 2005 r. Przedstawione wyżej wywody, oparte na wykładni gramatycznej, historycznej i celowościowej, uprawniają do wniosku, że art. 40d ust. 3 u.d.p. stanowi samodzielną, prawidłową podstawę do uznania, że z upływem terminu w tym przepisie wskazanego, przedawnia się obowiązek zapłaty m. in. opłaty z art. 13f tej ustawy. Stwierdzenie przedawnienia należności dochodzonej w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym obligowało organ egzekucyjny do umorzenia tego postępowania na mocy art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Wydane w tym zakresie postanowienie odpowiada zatem prawu, podobnie jak utrzymujące je w mocy postanowienie organu nadzoru. 6. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718).