II SA/Go 652/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania oddala skargę. 1. Wnioskiem z dnia [...] marca 2016r. A.C. zwróciła się do Prezydenta Miasta udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia "protokołu z naboru kandydatów na stanowisko dyrektora biura prasowego w 2015r., CV A.D., złożone w naborze na to stanowisko, listu motywacyjnego, podania A.D. oraz innych dokumentów, wymagane w naborze, złożone przez A.D. oraz CV pozostałych kandydatów, z wyłączeniem danych ustawowo chronionych". W odpowiedzi na ten wniosek organ pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] przesłał wnioskodawczyni protokół naboru na stanowisko urzędnicze Dyrektora Biura Prasowego w Urzędzie Miasta po uprzedniej anonimizacji. W pozostałym zakresie odnosząc się do złożonego wniosku Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia CV A.D., złożonego w naborze na w/w stanowisko, listu motywacyjnego/podania A.D. oraz innych dokumentów, wymaganych w naborze, złożonych przez A.D. oraz CV pozostałych kandydatów. Organ powołując się na art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostąpienie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.) oraz art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014r. poz. 1202 ze zm.) wyraził pogląd, że złożony wniosek nie dotyczy informacji publicznej, dlatego brak jest podstaw do zastosowania w tej sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i udostępnienia na tej podstawie żądanych dokumentów. Wniesiony wniosek dotyczy bowiem wydania kopii dokumentów zawierających dane osobowe osób niepełniących żadnych funkcji publicznych, co w ocenie organu nie jest informacją publiczną. Dokumenty te zawierają także dane objęte prawem prywatności tych osób. Podkreślił, że zgodnie z brzmieniem art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Powyższy przepis określa wyłącznie charakter informacji, co nie wyłącza stosowania postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu prawo dostępu do informacji publicznej nie obejmuje prawa do domagania się dostępu do dokumentów prywatnych kandydatów do pracy, jakimi są w szczególności CV czy list motywacyjny. Ponadto, strona wnioskuje o udostępnienie pozostałych wymaganych w ogłoszeniu o naborze do pracy dokumentów jakie złożył kandydat do pracy. Zalicza się do nich: oświadczenie kandydata o korzystaniu z pełni praw publicznych, oświadczenie kandydata o niekaralności za przestępstwa popełnione umyślnie (po podjęciu decyzji o zatrudnieniu, kandydat został zobowiązany do dostarczenia zaświadczenia z Krajowego Rejestru Karnego zaświadczenie takie dostarczył), kopii dyplomu ukończenia wyższej uczelni, kopie świadectw pracy potwierdzających wymagany staż pracy (świadectwa pracy, zaświadczenia o zatrudnieniu), kopie dokumentów potwierdzających dodatkowe kwalifikacje (ukończone studia podyplomowe, kursy, certyfikaty umiejętności lub certyfikaty językowe), oświadczenie kandydata o stanie zdrowia pozwalającym na pracę na wskazanym stanowisku (po podjęciu decyzji o zatrudnieniu, kandydat został skierowany na badania lekarskie wstępne do wskazanego przez pracodawcę lekarza medycyny pracy i takie zaświadczenie dostarczył). W żądanych przez stronę dokumentach lub ich kserokopiach znajdują się również informacje, których nie sposób uznać za informację publiczną. Na przykład: zainteresowania kandydata, miejsce zamieszkania, stan cywilny, dane poprzedniego pracodawcy, informacje związane z zajęciem wynagrodzenia za pracę, wykorzystanym urlopem, zamieszczane w świadectwach pracy; dane dotyczące otrzymanej końcowej oceny na dyplomie ukończenia studiów, określenie uczelni, którą kandydat ukończył. Wymieniona wyżej grupa informacji nie będzie już informacją publiczną, skoro informacje te nie dotyczą zakresu objętego wymaganiami związanymi ze stanowiskiem urzędniczym, o które ubiegają się kandydaci. Organ uznał, że prawo do informacji obejmuje prawo dostępu do informacji publicznej, nie zaś prawo domagania się doręczenia samego egzemplarza dokumentu, w którym informacja publiczna może być zawarta. W niniejszej sprawie cv, list motywacyjny oraz wymienione wyżej kserokopie dokumentów, są dokumentami prywatnymi kandydatów. Dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią w opinii organu informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezydent wskazał, że udzielenie żądanych informacji nie znajduje również oparcia w treści obowiązku, który można by wyinterpretować z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.). Przepis ten bowiem wyłącza ochronę tylko co do informacji będących w ścisłym związku z pełnieniem funkcji publicznych, która to sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, a zatem żądane dane w stosunku do osób fizycznych nie będących pracownikami samorządowymi i nie pełniących funkcji publicznych pozostają pod ochroną. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Prezydent Miasta jako administrator danych osobowych ma szczególny obowiązek ochrony danych osobowych, zarówno kandydatów do pracy jak i pracowników Urzędu, a udostępnienie tych danych może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych przepisami prawa. Zakres żądanej przez stronę informacji zawiera dane osób, które brały udział w naborze na wolne stanowisko urzędnicze Dyrektora Biura Prasowego lecz tylko jedna z nich została w tym naborze wybrana. Uwzględnienie więc wniosku strony o udzielenie informacji w zakresie wskazanym przez stronę doprowadziłoby do naruszenia uzasadnionej tajemnicy kandydata do pracy oraz pracownika, której ochrona jest obowiązkiem pracodawcy. 2. Odwołując się od tej decyzji A.C. zarzuciła jej naruszenia art. 61 Konstytucji, art. 5 ust. 2, art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Prezydenta Miasta do działań zgodnych z ustawą z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta i umorzyło postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. W konsekwencji dane o uczestnikach konkursu przeprowadzanego na podstawie ustawy o pracownikach samorządowych nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Zdaniem organu pomimo, że część z dokumentów złożonych przez kandydatów ma charakter dokumentów urzędowych, to jako dokumenty dotyczące danych osobowych, nie są one informacjami publicznymi i nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jedynie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych. Za informację publiczną uznaje się dane dotyczące wyłonionego w wyniku konkursu kandydata, który objął stanowisko, na jakie przeprowadzany był konkurs. Organ podkreślił, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Jeżeli wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej wówczas adresat wniosku obowiązany jest pisemnie poinformować o tym wnioskodawcę. Kolegium wskazało, że zgodnie z niniejszym stanowiskiem wnioskowane przez wnioskodawcę dane nie stanowiły informacji publicznej, nie było też podstaw do odmowy jej udostępnienia w trybie decyzji o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. 4. Wnosząc skargę na powyższe orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. 1993 Nr 61, poz. 284 ze zm.), art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. g u.d.i.p. oraz art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych przez nieudzielenie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2016r. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Powołując się na zasady udostępnienia informacji publicznej skarżąca stwierdziła, iż intencją ustawodawcy jest traktowanie prawa do informacji jako zasady, a wszelkie wyjątki powinny być zatem interpretowane w sposób zawężający. Świadczyć o tym może również charakter katalogu informacji zawartych na gruncie art. 6 ust. 1. u.d.i.p., który to zawiera wyliczenie jedynie. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. g u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja m.in. o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Zdaniem skarżącej informacje konkursowe o wykształceniu, doświadczeniu oraz stażu pracy stanowią informację publiczną (o czym świadczy art. 13 ustawy o pracownikach samorządowych), a dane te znajdują się w CV kandydata, to niewątpliwie informacje posiadające wymiar publiczny. Trudno wyobrazić sobie ocenę prawidłowości wyboru jednego z kandydatów na określone stanowisko, w sytuacji, gdy pozbawia się zainteresowanego możliwości pozyskania danych, na podstawie których następuje ostateczne obsadzenie etatu. Skarżąca wskazała, że organ może dokonać anonimizacji dokumentów, w zakresie jego danych osobowych. Konieczność wyłączenia określonych danych wrażliwych należy jednak odróżnić zarówno od pozbawienia ich waloru informacji publicznej, czy też ograniczenia ich dostępu, ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej. 5. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II SA/Go 652/16 Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika Stowarzyszenie [...]. W piśmie, które wpłynęło do sądu w dniu 13 grudnia 2016 r. skarżąca podkreśliła, że dokumenty jak CV i inne związane z naborem dokumenty stanowią informację publiczną. Wskazała na znaczenie dostępu do informacji publicznej, prawo obywateli do jej uzyskania, w tym do uzyskania informacji na temat pracowników Urzędu Miasta, ich kwalifikacji do wykonywania powierzonych zadań. W ocenie skarżącej tylko porównanie składanych w toku konkursu dokumentów dać może obiektywne podstawy do oceny danej osoby, a w tym konkretnym przypadku stanowić może podstawę weryfikacji obietnic wyborczych składanych przez Prezydenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. 7. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne przewidziano w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stanowi on bowiem, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne, a więc i Prezydent Miasta. Wskazać należy nadto, że w art. 6 u u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informacje publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Świadczy o powyższym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustala zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ustawy), w szczególności dotycząca treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). 8. W orzecznictwie wskazuje się, że przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu, będące dowodem tego co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano, wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny i czy w ogóle wszczyna, bądź też, jakiej czynności organu podmiot oczekuje, składając dokument prywatny (por. wyroki NSA z dnia 11 maja 2006 r., II OSK 812/05; 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; 22 czerwca 2010 r., akt 385/10; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 2140/13, dostępne, podobnie jak niżej cytowane orzeczenia, pod adresem http://www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Skład orzekający w sprawie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13). Dokument prywatny skierowany do organu przez podmiot ubiegający się o dofinansowanie nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został skierowany do tego organu. Fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2014 r., II SA/Wa 10/14). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni tę tezę podziela, podkreślając przy tym, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. 9. Przepis art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi, że informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Jednak w tym miejscu należy odróżnić informację publiczną od jej nośnika, jakim jest dokument prywatny i wskazać, że o ile udostępnieniu lub odmowie udostępnienia w trybie art. 16 u.d.i.p. podlegają informacje, o których mowa w art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych to nie jest informacją publiczną nośnik w formie papierowego dokumentu prywatnego. W przedstawionym kontekście prawo do informacji obejmuje prawo dostępu do informacji publicznej, nie zaś prawo domagania się doręczenia samego egzemplarza dokumentu, w którym informacja publiczna może być zawarta. W niniejszej sprawie cv, list motywacyjny oraz wymienione kserokopie dokumentów, są dokumentami prywatnymi kandydatów. Dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią zatem informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takich dokumentach, jakich udostępnienia domaga się skarżąca znajdują się choćby takie prywatne informacje jak zainteresowania kandydata, miejsce zamieszkania, stan cywilny, często również dane poprzedniego pracodawcy, informacje związane z zajęciem wynagrodzenia za pracę, wykorzystanym urlopem, zamieszczane w świadectwach pracy; dane dotyczące otrzymanej końcowej oceny na dyplomie ukończenia studiów, określenie uczelni, którą kandydat ukończył. Skoro żądanie skarżącej dotyczyło wyraźnie udostępnienia treści dokumentów prywatnych, a nie części zawartych w nich informacji, które mogą mieć status informacji publicznej zasadnie organy uznały, że żądanie nie mogło być uwzględnione. Trafnie organ drugiej instancji uznał przy tym, że w takiej sytuacji brak jest podstawy do wydania decyzji administracyjnej bowiem w tym przypadku wystarczającą formą jest pismo zawierające informację o przyczynie odmowy udostępnienia informacji. W niniejszej sprawie funkcje takiego pisma spełnia decyzja organu II instancji umarzająca postępowanie w sprawie. Z tych względów skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.