IV SA/Po 819/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi H.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H.P. kwotę 997 złotych (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (zwany dalej jako "WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej jako "k.p.a") uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej jako "PINB") z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w całości i umorzył w całości postępowanie w sprawie legalności i oceny stanu technicznego fundamentów budynku usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z., której właścicielem jest T. R.. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. H. P. (zwana dalej również jako "Skarżąca") zwróciła się do PINB z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy i oceny stanu technicznego fundamentów budynku usytuowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w Z.. W dniu [...] maja 2016 r. T. R. oświadczył do protokołu, że przedmiotową działkę kupił w 2009 r., natomiast poprzedni właściciel wybudował na działce na podstawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z dnia [...] października 1984 r. jedynie fundamenty. Ponadto T. R. zasypał fundamenty ziemią a od ściany H. P. położył folię kubełkową. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2016 r. PINB ustalił, że fundamenty są 15 cm niżej od izolacji poziomej na fundamentach budynku H. P., izolacji pionowej brak, folia kubełkowa została założona przez T. R. przed zasypaniem fundamentów. Ściana fundamentowa jest betonowa, nie jest spękana, po dokonaniu odkrywki w dwóch miejscach nie widać uszkodzeń. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności i oceny stanu technicznego fundamentów budynku usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z.. Organ uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe bowiem pozwolenie na budowę utraciło ważność i prowadzenie wszelkich robót budowlanych wymaga uzyskania nowego pozwolenia na budowę. W odwołaniu od decyzji PINB H. P. podniosła, że PINB nie wyjaśnił dlaczego pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego straciło ważność, dlaczego art. 67 § 1 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, dlaczego art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie oraz dlaczego nie podjął działań wynikających z art. 37 § 1 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania WINB zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] uchylił ww. decyzję PINB w całości i umorzył w całości postępowanie. WINB ustalił, że poprzedni właściciel działki nr [...] w Z. - J. A., po uzyskaniu decyzji Urzędu Miasta i Gminy Z. z dnia [...] października 1984 r. nr [...] rozpoczął budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Na przedmiotowej działce zostały wykonane jedynie fundamenty budynku mieszkalnego, a następnie budowa została przerwana, natomiast aktualny właściciel działki nie wykonuje żadnych robót budowlanych związanych z powstałym fundamentem. WINB wyjaśnił, że decyzja Urzędu Miasta i Gminy Z. z dnia [...] października 1984r. nr [...] o pozwoleniu na budowę została wydana w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. nr 38, poz. 229, ze zm., zwanej dalej jako "Prawo budowlane z 1974 r."). Zgodnie z art. 32 tejże ustawy "1. Pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa: 1) nie został rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu, 2) została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata." WINB uznał więc, że w niniejszej sprawie wspomniane pozwolenie na budowę utraciło ważność z mocy samej ustawy - ze względu na przerwanie przez inwestora budowy. WINB wyjaśnił, że mając na uwadze zawartą w ustawie definicję obiektu budowlanego nie sposób uznać, że znajdujący się na działce fundament stanowi samodzielny obiekt budowlany. Wykonana betonowa ściana fundamentowa nie jest spękana i nie widać na niej uszkodzeń. Fundament ten został zabezpieczony za pomocą folii kubełkowej. W związku z brakiem wątpliwości co do prawidłowości wykonania robót oraz stwierdzonym stanem faktycznym WINB uznał, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające nałożenie na Inwestora obowiązku dokonania rozbiórki fundamentu. WINB uznał, że skoro na przedmiotowej działce nie są już wykonywane żadne roboty budowlane, a fundament został wykonany w latach 80-tych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę to dalsze prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie nie znajduje uzasadnienia. Jednocześnie WINB stwierdził, że PINB wskazał jedynie, że umarza prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie legalności i oceny stanu technicznego fundamentów budynku, natomiast nie wskazał prawidłowo w jakim zakresie je umarza - tj. w całości czy w części. Niemniej to sformułowanie i treść uzasadnienia wskazują, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe w całości. Ze względu na wskazane uchybienie, w przedmiotowej sprawie konieczne było zdaniem WINB uchylenie w całości decyzji organu I instancji. Wyeliminowanie wskazanego braku w decyzji PINB jest natomiast możliwe dzięki posiadanej przez organ II instancji kompetencji reformatoryjnej oraz orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego zastosowaniu, w szczególności zaś na uznaniu, że prowadzone postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu Skarżąca stwierdziła, że WINB naruszył również art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. W szczególności nie ustalił, kiedy dokładnie został wykonany fundament. Istotne jest ustalenie, czy został on wykonany w okresie ważności pozwolenia na budowę, czy może już po wygaśnięciu decyzji. Wykonanie fundamentu po wygaśnięciu stanowiłoby samowolę budowlaną. Nie ustalono też zgodności fundamentów z projektem. W ocenie Skarżącej WINB powinien prawidłowo określić przedmiot postępowania skoro uznał, że nie sposób uznać, iż znajdujący się na działce fundament stanowi samodzielny oblekł budowlany. Ponadto zaznaczyła, że organy niezgodnie z prawem posługują się określeniem "pozwolenie na budowę straciło ważność". Z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, iż pozwolenie na budowę wygasło (art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego). Zdaniem Skarżącej skoro pozwolenie na budowę wygasło powinno być prowadzone postępowanie naprawcze w trybie art. 50- 51 Prawa budowlanego lub art. 48 Prawa budowlanego. Inwestor rozpoczynający roboty budowlane po upływie dwuletniego (obecnie trzyletniego) terminu liczonego od dnia gdy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, winien być traktowany jak osoba, która nie posiada pozwolenia na budowę wymaganego przepisem art. 28 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Skarżącej sytuacja, że właściciel działki nie zamierza kontynuować budowy nie ma żadnego znaczenia, gdyż istnieje potencjalna możliwość jej kontynuowania. Organ nadzoru budowlanego winien dokonać oceny przydatności obiektu do remontu, odbudowy lub wykończenia, a tego nie zrobił. Ponadto uznała, że zaprzestanie budowy na etapie fundamentów, to jest to stan niezgodny z prawem. W odpowiedzi na skargę WING wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasada. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; zwanej dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, natomiast w myśl § 3 tego artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Postępowanie w kontrolowanej sprawie dotyczyło wykonania robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] przy ul. [...] w Z., której aktualnym właścicielem jest T. R.. Rolą organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie było m.in. ustalenie czy roboty budowlane wykonane na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. wykonane zostały wykonane zostały zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Z zadania tego organy się jednak nie wywiązały, a materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwalał na tym etapie postępowania na wydanie decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] października 1984 r. nr [...] Urząd Miasta i Gminy Z. udzielił J. A. (poprzedniemu właścicielowi działki o nr [...]) pozwolenia na budowę obejmującą budynek mieszkalny na działce położonej przy ul. [...] w Z.. Z oświadczenia aktualnego właściciela przedmiotowej działki wynika, że J. A. wykonał jedynie same fundamenty. Aktualny właściciel działki nie wyraża chęci kontynuowania robót budowlanych. Fakt wykonania fundamentów potwierdzony został w protokole z kontroli z dnia [...] czerwca 2016 r. W ocenie Sądu przedwczesnym było stanowisko organów administracji co do konieczności umorzenia postępowania. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły kiedy przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny czy roboty te zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1984 r. nr [...] Wprawdzie w skardze błędnie zarzuca się organowi, iż ten posługuje się pojęciem utraty ważności ,a nie wygaśnięcia decyzji, to Sąd w pełni podziela kierunek rozumowania Skarżącej. Zgodnie bowiem z obowiązującym w dniu wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę art. 32 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229) pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa: 1) nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu, 2) została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Brak dokładnych ustaleń w zakresie okresu w jakim przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane powoduje, że nie można wykluczyć sytuacji, iż przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały już po utracie ważności pozwolenia na budowę z 1984 r. Rozpoczęcie robót budowlanych po utracie ważności pozwolenia na budowę, należy odczytywać jako rozpoczęcie robót budowalnych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Okoliczności tej organy jednak nie ustaliły. WINB nie dokonując jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie bezkrytycznie przyjął jedynie stanowisko Skarżącej zawarte we wniosku o wszczęcie postępowania, iż roboty budowlane zostały wykonane w latach 80-tych. Pamiętać należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie natomiast z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zarówno materiał dowodowy zebrany przez organy nadzoru budowlanego jak również uzasadnienie decyzji WINB nie pozwalają na dokonanie oceny, czy roboty budowlane wykonane na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. wykonane zostały na podstawie pozwolenia na budowę z 1984 r. W uzasadnieniu decyzji WINB stwierdził, że w związku z brakiem wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót, nie zachodzą przesłanki uzasadniające nałożenie na inwestora obowiązku dokonania rozbiórki. Z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak na podstawie jakich dowodów WINB uznał, że roboty te zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę z 1984 r., a przede wszystkim, że w dniu ich wykonania przedmiotowe pozwolenia na budowę w dalszym ciągu zachowywało ważność. Brak ustaleń w tym zakresie powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Prowadząc ponownie postępowanie organ w pierwszej kolejności ustali kiedy roboty budowlane polegające na budowę fundamentów zostały wykonane. Dopiero na podstawie tych ustaleń organ oceni czy roboty te zrealizowane zostały na podstawie pozwolenia na budowę z 1984 r. oraz czy zrealizowane zostały zgodnie z tym pozwoleniem. Dopiero dokonanie ustaleń w tym zakresie pozwoli organowi nadzoru budowlanego na podjęcie decyzji co do dalszego kierunku postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania stanowiących równowartość uiszczonego wpisu (500 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).