II OSK 1502/17

Dnia 17 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 895/16 w sprawie ze skargi C. M., B. K., C. S., S. S., T. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz M. M. i D. M., B. K., T. O., S. S. i C. S. solidarnie kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 895/16, w sprawie ze skargi C. M., B. K., C. S., S. S., T. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu garażowo-gospodarczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] i zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez oddalenie skargi C. M. i innych osób oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz organu koszów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił: Na podstawie 174 pkt 1), naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 145 § 1) pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dziennik Ustaw z 2016r. poz. 290 ze zmianami) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że jeżeli na skutek wykonanej po dniu 1 stycznia 1995 r. rozbiórki części obiektu doprowadzono go do stanu, jaki istniał w dacie jego wzniesienia, możliwe wówczas będzie zastosowanie trybu legalizacyjnego przewidzianego w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Na podstawie 174 pkt 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dziennik Ustaw z 2016 r. poz. 23 ze zmianami) oraz w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez wadliwą ocenę, iż postępowanie organów nadzoru budowlanego obu instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem w/w przepisów procesowych i ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu wskazał, że zdaniem organu ustalenia Sądu I instancji jednoznacznie wskazują, iż istniejąca w dacie orzekania organów forma architektoniczno - konstrukcyjna rozpatrywanego budynku wynikała z szeregu samowolnych robót budowlanych zakończonych w 2014 roku, których rezultatem było powstanie określonej substancji budowlanej w postaci budynku, w określonym miejscu i przy określonych parametrach metryczno-technicznych. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uważa, że art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. ustanawia zasadę, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została "zakończona" przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zastosowane przez ustawodawcę określenie "zakończenie budowy" odnosi się do sytuacji fizycznego zakończenia procesu budowy co oznacza brak prowadzenia w takim obiekcie po dniu 1 stycznia 1995 r. robót budowlanych zmieniających jego formę przestrzenno-techniczną i jednocześnie podlegających reglamentacji ustawy. Bezsprzecznie zaś o "zakończeniu budowy" rozpatrywanego budynku co najmniej świadczy wzniesienie w 2014 r. ściany od strony działki nr [...] po uprzedniej rozbiórce części tego budynku. W ocenie skarżącego stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w zaskarżonym wyroku świadczy o nieuzasadnionej dowolności w wykładni art. 103 ust. 2 przez Sąd I instancji oraz o niedopuszczalnym na skutek takiego stanowiska premiowaniu samowolnych działań inwestorów, bowiem przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. uznawane są za mniej dolegliwe w odróżnieniu od trybu przewidzianego w art. 48 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 31 października 1996 r. sygn. akt SA/Kr 2859/95 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 1997 r. sygn. akt IV SA 1226/95 podał, że o zakończeniu budowy obiektu przesądza fakt definitywnego zakończenia prowadzenia robót budowlanych, a więc zaprzestania i niekontynuowania wykonywania prac budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że ustalenia organów nadzoru budowlanego jednoznacznie wskazują, iż przedmiotowy obiekt narusza obowiązujące przepisy techniczno- budowlane, jak również przepisy obowiązujące pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r., co wykazano w uzasadnieniach rozstrzygnięć uchylonych w drodze zaskarżonego wyroku. Organ powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 stwierdził, że nawet gdyby w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., istniejące naruszenia przepisów techniczno-budowlanych przez rozpatrywany obiekt budowlany, opisane w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, jako nie dające możliwości naprawy, i tak spowodowałyby konieczność nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 tej ustawy. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że pominął tą okoliczność Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim rozpatrując omawianą sprawę w drodze wyroku z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 895/16. Zdaniem skarżącego organu, mogące wynikać z tego orzeczenia przeświadczenie inwestorów o możliwości legalizacji rozpatrywanego obiektu, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa materialnego i jego wykładni. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania – E. C. i L. C. wnieśli o uwzględnienie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz od skarżących odpowiednio do ich udziału w postępowaniu kosztów procesu ze skargi kasacyjnej według norm przepisanych. Natomiast w odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący – M. M. i D. M., B. K., T. O., S. S. i C. S. - wnieśli o oddalenie w całości skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skargi kasacyjne złożone w przedmiotowej sprawie zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego Zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku, gdyż zgodzić się należy z sądem I instancji, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły należycie stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Przypomnieć należy, że sąd wojewódzki kontrolował decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] lipca 2016 r. orzekającą o nakazie rozbiórki obiektu garażowo – gospodarczego posadowionego na działce o numerze ewid. [...] w R. W sprawie poza sporem ustalono, że przedmiotowy obiekt wzniesiony został w latach 60 – tych XX wieku i na jego wzniesienie nie uzyskano wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2015 r. wynika, że obiekt został rozbudowany co spowodowało przekroczenie granic i "wejście" na działkę nr ewid. [...]". W 2014 r. część budynku posadowiona na działce nr ewid. [...], o którą rozbudowano obiekt, została rozebrana przez C. M., a budynek doprowadzono do stanu poprzedniego. Rozbiórka części obiektu spowodowała konieczność wzniesienia ściany od strony działki nr [...]. Wskazane roboty budowlane przeprowadzane były bez pozwoleń, bądź zgłoszeń. Z opinii technicznej z kwietnia 2015 r. przedstawionej przez inwestorów, zobowiązanych do jej złożenia postanowieniem PINB w S. z [...] lutego 2015 r. wynika, że przedmiotowy obiekt garażowo – gospodarczy posadowiony jest na osadzonych w gruncie balach, które są usztywnione przez ściany z cegły i desek. Organy orzekające uznały, że skoro w latach 2010-2011 obiekt został rozbudowany, a następnie w 2014 r rozbudowę rozebrano, to art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. nie ma zastosowania. Ma rację sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie przede wszystkim należy ustalić stan prawny na podstawie którego przeprowadzony zostanie proces legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Analizując natomiast zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wiadomo czy obiekt należy legalizować na podstawie prawa budowlanego z 1974 r czy też z 1994 r.. Z akt sprawy nie wynika czy przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy w dacie legalizacji odpowiadał parametrom i gabarytom obiektu wzniesionego w latach 60 – tych ubiegłego wieku, czy też na skutek rozbudowy, a następnie rozbiórki w 2014 r. doszło do zmian technicznych obiektu na tyle istotnych, że nie można przyjąć, iż jest to ten sam obiekt budowlany. Zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem w Gorzowie Wielkopolskim, że jeżeli na skutek rozbiórki części obiektu doprowadzono obiekt do stanu "poprzedniego", czyli takiego jaki istniał w dacie jego wzniesienia, to należy prowadzić legalizację przewidzianą w ustawie z 4 października 1974 r. prawo budowlane, gdyż przedmiotowy budynek do 1 stycznia 1995 r., t. j. do dnia wejścia w życie nowej ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane funkcjonował i spełniał określone funkcje gospodarczo – użytkowe. Skoro tak to nie może być wątpliwości, że jego budowa przed tą datą została zakończona. W sprawie niniejszej zatem należy wyjaśnić czy dokonano rozbudowy obiektu (zmieniono parametry budynku), w wyniku których mamy do czynienia z innym obiektem, aniżeli wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej w latach 60 – tych, czy też "przywrócono go do stanu poprzedniego" czyli takiego wyglądu jaki istniał w dacie jego powstania. Zmiana polegająca na wzniesieniu, istniejącej w tym miejscu poprzednio ściany, nie stanowi przebudowy budynku i nie może przesądzać o tym, że przepis art. 103 ust. 2 nie ma w sprawie zastosowania. Słusznie także stwierdził sąd I instancji, że w sprawie należy także wyjaśnić, czy przedmiotem legalizacji jest jeden budynek czy dwa budynki. Z oceny technicznej, z kwietnia 2015 r. mgr inż. M. K. wynika, że są to obiekty budowlane o funkcji garażowo – gospodarczej, a z jego pisma z dnia [...] lutego 2016 r., że dany obiekt stanowi jednolitą całość o trzech niezależnych pomieszczeniach. Zdaniem skarżących natomiast mamy do czynienia z dwoma niezależnymi budynkami. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie doszło także do naruszenia prawa materialnego i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w przepisie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.