III SA/Gd 987/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 19 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 27 lipca 2016 r. nr[...]. Decyzją z dnia 27 lipca 2016 r. nr [...] Starosta orzekł: 1. "o uznaniu pobranego w okresie od dnia 25.11.2015r. do 30.04.2016r. zasiłku dla bezrobotnych na łączną kwotę: brutto 3.766,40 zł" (w tym: podatek 156 zł, składka zdrowotna 338,97 zł); 2. o zobowiązaniu I. M. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego w kwocie brutto 3.766,40 zł (w tym: podatek 156 zł, składka zdrowotna 338,97 zł) na rzecz Powiatowego Urzędu Pracy w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c, art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 654 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że I. M. (dalej zwana: "stroną", "skarżącą") w dniu 26 października 2015 r. dokonała rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, uprawniona do zasiłku dla bezrobotnych od 26 października 2015 r. na okres nieprzekraczający 365 dni (decyzja nr [...]). Strona pobierała zasiłek w okresie od 26 października 2015 r. do 30 kwietnia 2016 r. Co istotne, w dniu rejestracji strona została poinformowana o przysługujących prawach i obowiązkach oraz formach pomocy dla osoby bezrobotnej, w tym o konieczności zawiadomienia PUP w ciągu 7 dni o okolicznościach powodujących utratę statusu bezrobotnego oraz utratę świadczeń z nim związanych – podpisana przez stronę "Informacja o przysługujących prawach i obowiązkach oraz formach pomocy dla osoby bezrobotnej". Do Urzędu Pracy wpłynęła informacja z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że w okresie posiadania statusu osoby bezrobotnej, tj. od dnia 25.11.2015 r. strona została zgłoszona do ubezpieczeń społecznych z tytułu zatrudnienia w [...] Sp. z o.o. w K., co stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie zasadności posiadania statusu osoby bezrobotnej. W toku postępowania strona oświadczyła, że podjęła zatrudnienie na umowę zlecenie w wyżej wskazanej firmie i okazała umowę zlecenia z dnia 25 listopada 2015 r. W dniu 22 czerwca 2016 r. została wydana decyzja nr [...] orzekająca o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem 25 listopada 2015 r., która została podtrzymana w mocy przez organ odwoławczy w dniu 19 lipca 2016 r. Stosownie do unormowań art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Zgodnie z art. 76 ust 1 ww. ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne jest obowiązana do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Po rozpatrzeniu odwołania strony Wojewoda decyzją z dnia 19 września 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przywołał zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy definicję bezrobotnego. Nadto wskazał na treść art. 2 ust. 1 pkt 11 tej ustawy, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych. Na podstawie art. 71 ust. 1 ww. ustawy prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje tylko osobie bezrobotnej. Wygenerowany w dniu 8 czerwca 2016 r. przez Powiatowy Urząd Pracy raport ZUS-U1 i ZUS-U2 dotyczący I. M. poświadcza kod tytułu ubezpieczenia NIP płatnika oraz podleganie strony ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu, wypadkowemu i zdrowotnemu z tytułu pn. "osoba wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług" z okresem ubezpieczenia od "2015-11-25" do "2015-11-27". Oświadczenie strony oraz treść umowy zlecenia o podjęciu pracy zarobkowej od dnia 25 listopada 2015 r. korelują z treścią raportu ZUS-U1 i ZUS-U2 o podleganiu ubezpieczeniom społecznym. Oznacza to, że strona od dnia 25 listopada 2015 r. podjęła wykonywanie pracy zarobkowej na podstawie umowy zlecenia, przestając tym samym spełniać wymóg art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy niewykonywania innej pracy zarobkowej konieczny do przysługiwania statusu osoby bezrobotnej. Podjęcie pracy zarobkowej skutkuje utratą przez stronę statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 25 listopada 2015 r., co orzeczono decyzją z 22 czerwca 2016 r. Obligatoryjnym następstwem prawnym utraty statusu osoby bezrobotnej jest weryfikacja prawa do świadczeń, posiadanie których jest uzależnione od spełniania podstawowej, pierwotnej przesłanki ich przysługiwania, jaką w przypadku prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest status bezrobotnego. Niedopełnienie przez stronę obowiązku poinformowania o podjęciu pracy zarobkowej na podstawie umowy zlecenia od dnia 25 listopada 2015 r. spowodowało wypłacenie jej zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia 25 listopada 2015 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r. mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania. W sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W ocenie organu odwoławczego bez znaczenia prawnego były okoliczności podnoszone przez stronę w odwołaniu. Organ wyjaśnił również, że nie jest możliwe pozbawienie strony statusu osoby bezrobotnej tylko za okres 25 - 26.11.2015 r., gdyż do jego posiadania konieczne jest zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy, jako osoba bezrobotna. Tymczasem po utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 25 listopada 2015 r. strona nie rejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna w dniu 27 listopada 2015 r., tj. po ustaniu wykonywania pracy zarobkowej na podstawie umowy zlecenia. Organ odwoławczy pouczył stronę, że może ona wystąpić o odroczenie bądź rozłożenie na raty, ewentualnie umorzenie całości lub części dochodzonej należności, w trybie art. 76 ust 7 powoływanej ustawy, pod warunkiem złożenia stosownego wniosku. I. M. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nie miała świadomości, iż praca w jedną noc musi być zgłoszona do Urzędu Pracy. Jest osobą niepełnosprawną - ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Podjęła pracę ponieważ ma bardzo trudną sytuację materialną, jest osobą samotną i ma na utrzymaniu dwoje dzieci (6 i 8 lat), korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej oraz od kilku lat leczy się w Poradni Zdrowia Psychicznego. Zaznaczyła, że nie jest w stanie zwrócić całego zasiłku w wysokości 3.766,40 zł, natomiast jest gotowa zwrócić zasiłek za 25 i 26 listopada 2015 r., to jest za dni gdy była zgłoszona do ubezpieczenia z powodu podjęcia pracy. Cały czas była zdolna i gotowa do podjęcia pracy – pracowała tylko jedną noc. Nie wprowadziła Urzędu Pracy w błąd, ani nie oszukiwała. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny w sprawie jest prawidłowość decyzji wydanych w przedmiocie uznania pobranego przez I. M. w okresie od dnia 25.11.2015r. do 30.04.2016r. zasiłku dla bezrobotnych na łączną kwotę: brutto 3.766,40 zł za świadczenie nienależnie pobrane i obowiązku jego zwrotu. W myśl art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 645 z późn.zm.) zwanej dalej "ustawą", osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. W ustępie 2 tego przepisu ustawodawca zawarł katalog przypadków spełniających przesłanki do uznania pobranego świadczenia za nienależne. Zgodnie zatem z treścią art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy, zastosowanego w sprawie, za nienależnie pobrane świadczenia pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. W przedmiotowej sprawie organy uznały, że skarżącej wypłacono zasiłek dla bezrobotnych pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, o których to okolicznościach pobierająca świadczenie była pouczona. Zasiłek dla bezrobotnych może być wypłacany jedynie osobom bezrobotnym, a więc - spełniającym warunki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skarżąca od dnia 25 listopada 2015 r. podjęła pracę zarobkową na podstawie umowy zlecenia, z tego tytułu została również zgłoszona do ubezpieczenia społecznego. Uwzględniając powyższe organy, powołując się na ustawową definicję osoby bezrobotnej zawartą w ww. przepisie stwierdziły, że strona przestała spełniać ustawową przesłankę do posiadania statusu osoby bezrobotnej od dnia 25 listopada 2015 r., utraciła również prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Ponieważ w czasie pobierania zasiłku skarżąca podjęła pracę zarobkową na podstawie umowy zlecenia, o czym – wbrew treści art. 74 ustawy - nie zawiadomiła powiatowego urzędu pracy, organy przyjęły, że skoro skarżąca, pomimo pouczenia o przysługujących prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej, pobierała zasiłek, to musiała mieć świadomość, że jest on nienależny, bowiem przestała spełniać warunki pozwalające uznać ją za osobę bezrobotną. Skarżąca wyjaśnia w skardze, że nie miała świadomości, że praca trwająca jedną noc musi być zgłoszona do urzędu pracy. Podjęła ją z uwagi na trudną sytuację materialna jej trzyosobowej rodziny. Cały czas była zdolna i gotowa do podjęcia pracy. Nie wprowadziła urzędu pracy w błąd ani nie oszukiwała. Skarżąca gotowa jest zwrócić zasiłek za dni gdy była zgłoszona do ubezpieczenia społecznego, nie jest natomiast w stanie wrócić całego zasiłku. Z art. 76 ustawy wynika, że można nakazać zwrot pobranych świadczeń, o ile są one świadczeniami nienależnie pobranymi. Prawidłowy tok postępowania w tego typu sprawach jest taki, że najpierw należy zakwalifikować pobrane świadczenie jako świadczenie pobrane nienależnie i dopiero wówczas można nakazać zwrot świadczenia pobranego nienależnie osobie, która takie świadczenie pobrała. W ocenie sądu, organy nie wyjaśniły dostatecznie - mając na uwadze treść art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - czy w sprawie rzeczywiście zaistniały podstawy do uznania pobranego przez skarżącą zasiłku dla bezrobotnych za nienależnie pobrane świadczenie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3263/14 wyraził pogląd, który Sąd orzekający w sprawie w pełni aprobuje, że: "Dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane, konieczne jest wystąpienie przesłanek określonych 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. muszą zaistnieć okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania świadczenia, pobierający świadczenie musi być wcześniej pouczony o konsekwencjach takich okoliczności, pobierający złożył nieprawdziwe oświadczenie lub sfałszował dokumenty albo zaszły inne przypadki świadomego wprowadzenia w błąd organu. Wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym." ( wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.) Dlatego też organ jest zobowiązany do ustalenia, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i - w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego w rozumieniu art. 76 ust. 2 ustawy. W okolicznościach faktycznych sprawy przyjęcie, że pobrane przez skarżącą świadczenie było nienależne w rozumieniu 76 ust. 2 pkt 1 ustawy wymagało zatem wykazania negatywnego zachowania skarżącej ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Zdaniem Sądu wynika to z faktu, że zgodnie z treścią art. 76 ust. 1 i ust. 2 ustawy, obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są zaś pojęciami tożsamymi. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę na to, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 826/09). Przenosząc powyższe rozważania na stan rozpatrywanej sprawy Sąd orzekający stanął na stanowisku, że dla jej prawidłowego rozpatrzenia, biorąc pod uwagę fakt, że stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, istotne jest, czy i od kiedy skarżąca była świadoma braku prawa do pobierania zasiłku. Jak wynika z akt sprawy, w tym zakresie organy orzekające nie poczyniły żadnych ustaleń ani rozważań. Argumentację swoją ograniczyły jedynie do stwierdzenia, że skarżąca, rejestrując się jako bezrobotna, otrzymała "Informację dla osób rejestrujących się w PUP", w której została m.in. pouczona o treści art. 74 ustawy. W ocenie organów okoliczność pouczenia skarżącej o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej należy uznać za wystarczającą dla stwierdzenie, że pobierając zasiłek skarżąca miała świadomość, że jest on nienależny. Z takim stanowiskiem organów orzekających Sąd nie może się zgodzić. Oznaczałoby to bowiem, że przepis art. 76 ust. 2 ustawy jest w ogóle zbędny i nie niesie za sobą żadnych treści normatywnych, a zatem jest nieistotny z punktu widzenia oceny przez organ sposobu zachowania się korzystania ze statusu osoby bezrobotnej, w tym – do prawa do zasiłku dla bezrobotnych, oraz - zindywidualizowania zawartej w tym przepisie normy prawnej do konkretnego stanu faktycznego zaistniałego w rozpatrywanej przez organ sprawie. Sąd podkreśla, że "pouczenie" o którym mowa w powołanym przepisie musi być charakter rzeczywisty, a nie formalny. Powinno być zatem udzielone i zrozumiane w sposób dający pewność co do zaistnienia po stronie osoby pouczanej świadomości, że dane jej zachowanie spowoduje utratę prawa do świadczenia. Z tych względów w szczególności nie można zaaprobować aby sam fakt, że odpadła podstawa wypłaconego świadczenia oznaczał, aby doszło do wyczerpania dyspozycji art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy pozwalającego uznać świadczenie za nienależnie pobrane. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby skarżąca była świadoma braku prawa do pobierania zasiłku dla bezrobotnych, na co niewątpliwie miała wpływ wskazana przez skarżącą okoliczność, że wykonywana przez nią na podstawie umowy zlecenia z dnia 25 listopada 2015 r. praca była pracą w godzinach nocnych ( noc z 25 na 26 listopada 2016 r.) oraz, że cały czas była gotowa i zdolna do podjęcia zatrudnienia. W nawiązaniu do powyższego Sąd stwierdza, że trudno uznać za świadome i podjęte w złej wierze działanie prowadzące w konsekwencji do utraty prawa do zasiłku, a następnie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku i to w kwocie znacznie wyższej niż uzyskane z tytułu wykonywanej pracy wynagrodzenie. Argument ten winien wziąć pod rozwagę organ ponownie rozpatrujący sprawę w wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji. W konkluzji Sąd stwierdza, że zważywszy na okoliczności sprawy, nie można było a priori przyjąć - jak zrobiły to organy - że skarżąca, podejmując na jeden dzień zatrudnienie bez powiadomienia o tym urzędu pracy, działała w złej wierze. A tylko w takiej sytuacji, jak już wyżej wskazano, świadczenie można byłoby uznać za nienależnie pobrane. W związku z powyższym uznać należało, że zaskarżona decyzja wydana została również z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., zobowiązane będą uwzględnić wyżej przedstawioną przez Sąd ocenę prawną.