II OW 75/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Zofia Flasińska (spr.), Sędziowie NSA: Małgorzata Dałkowska-Szary, Teresa Kobylecka, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Zarządu Powiatu J. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Powiatu J. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Wójta Gminy R. z dnia 13 czerwca 2016 r. o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy postanawia: wskazać Zarządu Powiatu J. jako organ właściwy w sprawie. Zarząd Powiatu J. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad (w skrócie GDDKiA) Oddział w R. w sprawie rozpoznania wniosku Wójta Gminy R. z dnia 13 czerwca 2016 r. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie części działki nr [...], obręb S., gmina R. w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że pismem z dnia 29 czerwca 2016 r. wniosek Wójta Gminy R. został mu przekazany przez Zastępcę Dyrektora Oddziału GDDKiA w R., działającego w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w J., działający w imieniu Zarządu Powiatu J., stwierdził, że działka, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja nie przylega do drogi powiatowej nr [...] R. - W. - P. (działka nr [...]), lecz przylega bezpośrednio na całej długości do drogi krajowej (działka nr [...]), która pozostaje w zarządzie GDDKiA. W związku z tym zwrócił otrzymane od GDDKiA zawiadomienie. Pismem z dnia 15 lipca 2016 r. GDDKiA Oddział w R. ponownie przekazała mu te dokumenty. Zarząd Powiatu J. wskazał, że zgodnie z decyzją Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: "Budowę autostrady A4 R.-K. na odcinku R. (bez węzła K.) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi - Sekcja 1, km 647+455,82 do km 664+300,00" inwestycja ta w Gminie R., obrębie S. została zrealizowana na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], które po scaleniu otrzymały nr ewid. [...], obręb S.. Dla działki tej założona została księga wieczysta KW [...]. W ocenie wnioskodawcy, przepis, na który powołuje się GDDKiA, tj. art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie ma zastosowania w przypadku wybudowania skrzyżowania. W przedmiotowej sprawie jest to skrzyżowanie drogi krajowej A4 z drogą powiatową nr [...] R.-W.-P. w km 649+335,73 i zgodnie z art. 4 pkt 9 lit. b ustawy jest to skrzyżowanie wielopoziomowe. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. W odpowiedzi na wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o wskazanie, że to Zarząd Powiatu J. jest organem właściwym w tej sprawie, gdyż jest on zarządcą spornego odcinka drogi powiatowej nr [...] R (na odcinku przyległym do działki nr [...]). Organ wskazał, że zakres inwestycji określonej w decyzji Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2010 r. obejmował m.in. budowę wiaduktu drogowego [...] nad autostradą A4 w km 649+335,73 autostrady wraz z dojazdem w ciągu drogi powiatowej nr [...] R R.-P.w km 0+000 - 0+514,33 w miejscowości Ś.. Na mocy tej decyzji, w wyniku podziału powstała działka nr [...], a w zarząd Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad trafiła działka o nr [...] (stanowiąca pas drogowy drogi powiatowej nr [...] R na wysokości działki nr [...]), a następnie w wyniku prowadzonych scaleń jej obszar wszedł w skład działki nr [...] jako teren niezbędny do przebudowy drogi powiatowej w ramach budowy autostrady A4. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. (zmienioną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie wiaduktu drogowego [...] nad autostradą A4 w km 649+335,73 autostrady wraz z dojazdami w ciągu drogi powiatowej nr [...] R R.-P. w km 0+000 - 0+514,33 w miejscowości Ś.. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przyznał, że działka nr [...] przylega do działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jednak nie cała powierzchnia działki nr [...] stanowi pas drogowy drogi krajowej w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 10 ust. 4 tej ustawy nowo wybudowany odcinek drogi, tj. odcinek drogi powiatowej przebudowany w związku z budową autostrady A4, znajdujący się poza obszarem skrzyżowania autostrady z drogą powiatową, powinien zostać zaliczony do kategorii drogi, w ciągu której leży, tj. drogi powiatowej nr [...] R w m. S. Zarządcą tej drogi, a więc również tego odcinka jest Zarząd Powiatu J., a Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest jedynie zarządcą terenu (działki nr [...]), na której znajduje się ta droga. Sporny odcinek drogi podlegał zarządowi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na czas budowy autostrady A4. Sytuacja ta uległa zmianie z dniem oddania do użytkowania w 2013 i 2014 r. autostrady i przebudowanego odcinka drogi nr [...] R. Sporny odcinek drogi bezwarunkowo z mocy prawa stał się drogą powiatową. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił ponadto, że cały niezbędny do przebudowania w związku z budową autostrady odcinek drogi powiatowej nr [...] R o długości ponad 500 m nie stanowi skrzyżowania powyższych dróg, ani nawet nie leży na obszarze oddziaływania przecięcia się biegów tych dróg. Do skrzyżowania tego nie można zaliczyć odcinka dojazdu do wiaduktu [...], a jedynie sam obiekt inżynierski z odcinkiem drogi powiatowej na nasypie dojazdowym do wiaduktu, tj. odcinek od skrzyżowania z drogą dojazdową autostrady A4 nr [...] i łącznikiem do starodroża drogi powiatowej nr [...] R do wiaduktu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Spór kompetencyjny w tej sprawie dotyczy tego, który z organów pozostających w sporze powinien uzgodnić - na wniosek Wójta Gminy R. z dnia 13 czerwca 2016 r. - projekt decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie części działki nr [...], obręb S., gmina R. w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778). Zgodnie z tym przepisem projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia zarządca drogi w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego. Istota tego sporu sprowadza się więc do stwierdzenia, do jakiej kategorii należy zaliczyć drogę, do której pasa drogowego przylega działka inwestora i w związku z tym, który z organów pozostających w sporze jest zarządcą tej drogi. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440), zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8 są dla dróg: 1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich – zarząd województwa; 3) powiatowych – zarząd powiatu; 4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Powyższa regulacja wskazuje, że określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi. W tej ostatniej zaś kwestii rozstrzygające znaczenie należało przypisać treści art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. Słusznie wskazał Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na wniosek, że przepis art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ma charakter lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej z mocy prawa, w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych w ustawie o drogach publicznych i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych. W tej sprawie, w związku z budową autostrady A4 został zmieniony przebieg fragmentu odcinka drogi powiatowej nr [...] R (w rejonie skrzyżowania z autostradą) o długości ponad 500 m i został wybudowany nowy odcinek tej drogi w innym miejscu. Ten nowo wybudowany i oddany do użytkowania odcinek drogi powiatowej z mocy prawa (art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych) zalicza się do kategorii drogi, w której ciągu leży, a więc do drogi powiatowej nr [...] R. Zarządcą drogi powiatowej jest zarząd powiatu (art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych), zatem w tej sprawie zarządcą nowo wybudowanego odcinka drogi powiatowej nr [...] R na odcinku przylegającym do działki inwestora nr [...] jest Zarząd Powiatu J. Nie zmienia tego faktu okoliczność, iż pas drogowy drogi powiatowej nr [...] R na wysokości działki nr [...] znajduje się na działce nr [...], która jest własnością Skarbu Państwa i pozostaje w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Bezsporne jest, że sporny odcinek drogi podlegał zarządowi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na czas budowy autostrady A4. Sytuacja ta uległa jednak zmianie z dniem oddania do użytkowania w 2013 i 2014 r. autostrady i przebudowanego odcinka drogi nr [...] R., kiedy to odcinek ten z mocy prawa (art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych) stał się drogą powiatową. W związku z tym, że zarządca drogi nie jest tożsamy z zarządcą nieruchomości, po której droga ta przebiega, stosunki własnościowe w tym zakresie powinny zostać uregulowane we właściwym trybie. Zgodnie bowiem, z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych drogi powiatowe stanowią własność właściwego powiatu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił ponadto, że - wbrew twierdzeniom Zarządu Powiatu J. - cały niezbędny do przebudowania w związku z budową autostrady A4 odcinek drogi powiatowej nr [...] R o długości ponad 500 m nie znajduje się w obrębie skrzyżowania powyższych dróg. Z dołączonych do odpowiedzi na wniosek załączników graficznych wynika, że do skrzyżowania tego nie można zaliczyć całego odcinka dojazdu do wiaduktu [...], a jedynie sam obiekt inżynierski z odcinkiem drogi powiatowej na nasypie dojazdowym do wiaduktu, tj. odcinek od skrzyżowania z drogą dojazdową autostrady A4 nr [...] i łącznikiem do starodroża drogi powiatowej nr [...] R do wiaduktu. W tej sprawie nie ma więc zastosowania art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, iż budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Dodatkowo należy zauważyć, że przepis ten reguluje jedynie kwestie dotyczące budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony skrzyżowań dróg różnej kategorii, nie przesądza natomiast o tym, kto jest zarządcą danej drogi w obrębie skrzyżowania. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.