I GSK 1443/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 233/16 w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. P. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 233/16 oddalił skargę A. P. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z [...] lipca 2015 r. przyznającej A. P. (dalej: skarżący) płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009 w pomniejszonej wysokości, skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W decyzji tej organ odwoławczy pouczył skarżącego o prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – za pośrednictwem organu drugiej instancji – w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Pismem z 14 grudnia 2015 r. (omyłkowo w dacie pisma wskazano rok 2014) skarżący wniósł odwołanie do Prezesa ARiMR od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z [...] listopada 2015 r. (doręczonej skarżącemu 30 listopada 2015 r.). Prezes ARiMR postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. W uzasadnieniu na wstępie organ przytoczył treść art. 134, art. 15, art. 129 § 1 i § 2 oraz art. 16 § 1 i § 2 k.p.a. i wyjaśnił, iż sprawa wszczęta wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 (omyłkowo wskazano rok 2010) została rozpatrzona przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R., który decyzją z [...] lipca 2015 r. przyznał mu płatność w pomniejszonej wysokości, a następnie – ze względu na wniesione od tej decyzji odwołanie – przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., który decyzją z [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję. Prezes ARiMR podkreślił, że decyzja organu odwoławczego jest ostateczna i nie przysługuje od niej odwołanie. Natomiast zgodnie z art. 16 § 2 k.p.a. może być zaskarżona do sądu administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem. Wskazał również, iż decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. nr [...] z [...] listopada 2015 r. zawierała prawidłowe pouczenie o możliwości zaskarżenia jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wobec wyczerpania administracyjnego toku instancji Prezes ARiMR nie znalazł podstaw do analizowania zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji nr [...] z [...] listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę skarżącego wyjaśnił, że wniesienie odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne. Zaznaczył, że w myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Sąd podkreślił, że w decyzji organu odwoławczego z [...] listopada 2015 r. zawarto prawidłowe pouczenie o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – za pośrednictwem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. – w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Sformułowana w art. 16 § 1 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie dopuszcza możliwości podjęcia postępowania odwoławczego wobec decyzji, które mają przymiot rozstrzygnięć ostatecznych. Dlatego organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.), powołując się na treść cytowanych wyżej przepisów k.p.a. Ustawodawca bowiem nie przewidział możliwości wniesienia odwołania od decyzji ostatecznej. Skargą kasacyjną A. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu - według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz w zw. z art. 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono przyczyn wniesienia pisma pt.: "Oświadczenie" ani intencji i woli Skarżącego, który wniósł pismo pt.: "Oświadczenie", co skutkowało nienależytym i nie wyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniach i pouczeniach obu decyzji przysługujących mu uprawnień co do środków odwołania, będących przedmiotem postępowania administracyjnego; art. 119 w zw. z art. 10 p.p.s.a., poprzez niejawne rozpoznawanie w postępowaniu uproszczonym niniejszej sprawy, które jest sprawą o znacznym stopniu skomplikowania i wymagało czynnego udziału skarżącego w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w tym uczestnictwa w rozprawie i złożenia wyjaśnień oraz wniosków na poparcie swoich twierdzeń, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady jawności, a także naczelnej zasady postępowania - tj. czynnego udziału stron w postępowaniu sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. sąd kasacyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, lecz w granicach wniesionej skargi kasacyjnej. Będąc związanym zarzutami w niej sformułowanymi, Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zostały jednak stwierdzone na gruncie niniejszej sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej skierowany jest przede wszystkim do zakwestionowania trafności rozstrzygnięcia decyzji organów obydwu instancji wydanych w sprawie przyznania skarżącemu kasacyjnie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009. Świadczy o tym zawarte w petitum stanowisko, że decyzje te powinny być uchylone, gdyż " nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono przyczyn wniesienia pisma pt.: "Oświadczenie" co skutkowało nienależytym i nie wyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniach i pouczeniach obu decyzji przysługujących mu uprawnień co do środków odwołania, będących przedmiotem postępowania administracyjnego". Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że wadliwa konstrukcja tego zarzutu, czyni zasadnym przypomnienie, że stosownie do art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, skarżący kasacyjnie powinien jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego, powinien również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku winien wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa. Z kolei naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Podstawę kasacyjną opisaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stanowią tylko takie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy i tylko takie naruszenia przepisów postępowania uzasadniają wzruszenie zaskarżonego wyroku. Przyjmuje się, że przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wydanego rozstrzygnięcia. Strona wnosząca skargę kasacyjną winna zatem precyzyjnie postawić zarzut. Formułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego o tyle jest skuteczne, o ile zostanie wykazane, że uchybienia w tym zakresie miały istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wystarczy samo wskazanie naruszenia prawa procesowego, jak np. niezebranie pełnego materiału dowodowego. Wynika to z tego, że nie wszystkie dowody mogą decydować o wyniku sprawy, lecz tylko takie, które są istotne z punktu widzenia losów postępowania. Skarga kasacyjna wymagań tych nie spełnia. Kontroli sądu kasacyjnego poddany został wyrok Sądu I instancji mocą, którego oddalono skargę A. P. na postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. nr [...] z dnia [...] listopada 2015r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z [...] lipca 2015r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009 w pomniejszonej wysokości. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu drugiej instancji, że zarzuty skierowane wobec ww. decyzji są całkowicie chybione na gruncie ocenianego przez Sąd I instancji postępowania. Natomiast słuszne jest stanowisko tego Sądu uznające zaskarżone rozstrzygnięcie za zgodne z prawem. W ustalonym stanie faktycznym nie było sporne, że w decyzji organu odwoławczego z 10 listopada 2015 r. zawarto prawidłowe pouczenie o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – za pośrednictwem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. – w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Sformułowana bowiem w art. 16 § 1 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie dopuszcza możliwości podjęcia postępowania odwoławczego wobec decyzji, które mają przymiot rozstrzygnięć ostatecznych. Dlatego organ i aprobujący to stanowisko Sąd I instancji prawidłowo uznali niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.), powołując obowiązujące regulacje w omawianym zakresie. Ustawodawca bowiem nie przewidział możliwości wniesienia odwołania od decyzji ostatecznej. Podkreślenia wymaga, że ustalenie m.in. dopuszczalności odwołania jest potencjalnie pierwszą czynnością w postępowaniu wstępnym, jaką obowiązany jest podjąć organ administracji publicznej po otrzymaniu odwołania. Na tym etapie postępowania organ nie bada, czy środek zaskarżenia jest merytorycznie uzasadniony. Stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia, zobowiązuje organ do zachowania określonego w przywołanym wyżej art. 134 k.p.a. W takim przypadku merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia, jak wskazano, nie jest możliwe, ponieważ prowadziłoby do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. Autor skargi kasacyjnej zarzuca, że ani organ ani Sąd I instancji "nie dokonały pogłębionego badania problemu, tylko jednostronnie oceniły, że pismo pt.: "Oświadczenie" wskazuje na odwołanie od decyzji, od której odwołanie nie przysługuje". Zarzut ten pozostaje w całkowitej sprzeczności z niepodważonymi ustaleniami dokonanymi przez organ, który chcąc ustalić właściwą intencję skarżącego kasacyjnie zwrócił się do niego z zapytaniem, ponownie pouczając, że od ostatecznej decyzji służy skarga do sądu a nie odwołanie i uzyskał jednoznaczne stanowisko, że intencją skarżącego jest złożenie odwołania (k. 9 akt adm.). Prawidłowy sposób procedowania, zasadnie zaaprobowany przez Sąd I instancji uniemożliwia przyjęcie argumentacji skarżącego kasacyjnie, że "brak wiedzy o niuansach prawniczych i kwestiach proceduralnych" - w sytuacji dwukrotnego pouczania o właściwym środku zaskarżenia od decyzji ostatecznej - spowodował błędne odczytanie przez organ jego intencji co do rodzaju środka zaskarżenia z jakiego chciał skorzystać. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej (naruszenie art. 119 p.p.s.a. w zw. 10 p.p.s.a.) w sposób w zarzucie tym opisany. Podkreślić należy, że skoro na skutek skargi skarżącego kontroli sądu zostało poddane postanowienie kończące sprawę, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a., to sprawa ta może być skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym z urzędu. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. NSA dostrzega, że zasada jawności postępowania ma wymiar konstytucyjny, a więc należy ją uznać za zasadę odnoszącą się do całego systemu prawa polskiego. Zgodnie z art. 45 Konstytucji RP każdy ma prawo do jawnego rozpatrzenia jego sprawy przez sąd. Ustawa jednak może określić wyjątki od tej zasady. Zasada ta wymieniona jest także w art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). W literaturze przedmiotu panuje zgoda, że stanowi ona jedną z gwarancji bezstronności sędziego i należytego wymiaru sprawiedliwości ( por. np. K. Piasecki, w: K.p.c. I, s. 95, czy też J. Krajewski, w: K.p.c. II, s. 55. oraz P.J Tarno Prawo o postępowaniu administracyjnym art. 10 Komentarz. Wyd. V opubl. LexisNexis 2011) Jak wyżej wskazano od tej zasady dopuszczalne są wyjątki, które muszą wynikać z wyraźnego przepisu szczególnego. Do takich przepisów niewątpliwie należy art. 119 p.p.s.a. Z tych względów zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej okazał się również nieusprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu udziału w rozprawie przed NSA pełnomocnika profesjonalnego, który nie reprezentował organu na etapie postępowania przed Sądem I instancji, co uzasadniało zasądzenie kosztów w wysokości 75% stawki minimalnej – 480 zł., co dało kwotę 360 zł. Sąd II instancji nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.