II SA/Gl 939/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P. Z.-G. i K. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia 14 października 2014 r. Dyrektor "A" w Gliwicach wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w sprawie likwidacji muru oporowego, zbudowanego samowolnie w korycie rzeki B. (na prawym brzegu), wzdłuż działek nr ewid. [...] i [...], obręb B., stanowiących własność K. G., którego niewłaściwa lokalizacja i wyprofilowanie, stwarza zagrożenie obsuwania się mas ziemnych i skalnych lewej, wysokiej skarpy przy wysokim stanie wód. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. podjętym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), wstrzymał roboty budowlane, polegające na budowie muru z ogrodzeniem i altaną widokową, zlokalizowanych na powyższych działkach i działce nr [...] (własność Skarbu Państwa), oraz nałożył na skarżących K. G. i P. Z. – G. jako współwłaścicieli działek nr [...] i [...], obowiązek przedłożenia do dnia 31 lipca 2015 r. następujących dokumentów: 1) zaświadczenia Wójta Gminy B. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu, 2) trzech egzemplarzy projektu budowlanego, 3) oświadczenia o prawie do dysponowania powyższymi działkami na cele budowlane. Powołując się na wynik kontroli z dnia [...] r. oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą z marca 2005 r. organ ustalił, że przedmiotowy mur o konstrukcji żelbetowo-kamiennej, długości ok. 90 m i wysokości ok. 1,5 – 1,70 m, na którym usytuowano ogrodzenie i drewnianą altanę widokową, wychodzącą poza lico muru od strony rzeki B., biegnącej wzdłuż tej rzeki, został wybudowany w latach 2000-2001 przez K. G. Na podstawie informacji Urzędu Gminy B. jako właściwego wówczas organu, a także zeznań świadka C. W. (ówczesnego pracownika "A" w G., który wg inwestora załatwiał sprawy formalno-prawne i nadzorował budowę) oraz dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, udzielonego decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] r. zmienionego kolejną decyzją z dnia [...] r., organ nadzoru budowlanego stwierdził, że inwestycja ta została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Zwrócono przy tym uwagę, że w pkt V opisu technicznego projektu budowlanego, zawarto zapis o braku wymogu pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia budowy ogrodzenia wewnętrznego, co zdaniem organu świadczyć może o błędnym przekonaniu co do stanu prawnego i spowodowało niedopełnienie wymogów formalnych. W ocenie organu, z uwagi na charakter, przeznaczenie oraz konstrukcję obiektu, inwestycja wymaga pozwolenia na budowę, gdyż przedmiotowy mur nie pełni jedynie funkcji ogrodzenia. Nadto, organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa budowla została wzniesiona także na działce, która nie stanowi własności inwestora, zaś dla przedmiotowego terenu obowiązuje plan miejscowy (uchwała Rady Gminy B. Nr [...] z dnia [...] r.), zgodnie z którym teren jest przeznaczony jako las, stanowiący część Parku Krajobrazowego [...] Adresatem nakazu uczyniono współwłaścicieli dwóch działek, bowiem Dyrektor "A" jako reprezentant Skarbu Państwa, wyraził zgodę na rozbiórkę obiektu, usytuowanego częściowo na jego działce. Następnie decyzją z dnia [...] r. PINB nakazał skarżącym rozbiórkę przedmiotowego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), jako konsekwencję niewykonania nałożonego obowiązku. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podtrzymał ustalenia faktyczne i pogląd prawny, zawarte w postanowieniu z dnia [...] r. Odnosząc się zaś do przedłożonej ekspertyzy technicznej, organ zauważył, że rzeczoznawca budowlany zakwalifikował obiekt jako ogrodzenie, posiadające cechy muru oporowego. Odmówiono też ponownego przesłuchania świadka C. W. na okoliczność przebiegu inwestycji oraz jej charakteru prawnego. Z tych względów organ nadzoru budowlanego dopatrzył się konieczności wydania nakazu rozbiórki jako skutek niewykonania nałożonych obowiązków. W odwołaniu od decyzji skarżący jako adresaci nakazu zarzucili naruszenie: 1) art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 7 Kpa – poprzez bezpodstawną odmowę przesłuchania świadka C. W., 2) art. 84 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 7 i art. 107 § 3 Kpa – poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego o specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej celem ustalenia, czy przy budowie ogrodzenia było możliwe wykonanie innego rodzaju fundamentu niż zastosowany. Zdaniem odwołujących się, brak dokumentacji archiwalnej w zasobach Gminy B., nie stanowi dowodu samowoli budowlanej, podobnie jak przywołany przez organ zapis w projekcie wykonawczym muru. Stąd też zachodziły podstawy do ponownego przesłuchania świadka – autora tego projektu. Odwołujący się podtrzymali też stanowisko co do charakteru budowli jako ogrodzenia, którego kształt i konstrukcję determinowało ukształtowanie terenu. Zarzucili nadto, że organ I instancji nie odniósł się do wniosku o powołanie biegłego. Na tej podstawie domagali się uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania i zacytowaniu treści art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, podzielił ustalenia faktyczne co do daty budowy spornego muru. Po analizie dokumentacji budowy budynku mieszkalnego, organ odwoławczy doszedł też do przekonania, że roboty te nie można kwalifikować jako istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia, gdyż brak jest jakiejkolwiek wzmianki o realizacji przedmiotowej inwestycji. Organ II instancji, przywołując orzecznictwo sądowe, podzielił też pogląd, że z uwagi na funkcję, usytuowanie i rodzaj użytych materiałów, sporna budowla stanowi mur oporowy, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Fakt, że budowla może pełnić równocześnie rolę ogrodzenia, jest zaś bez znaczenia. Stąd też za prawidłowe uznano wdrożenie trybu legalizacji z art. 48 Prawa budowlanego. Organ II instancji nie podzielił też zarzutów co do naruszenia przepisów postępowania, bowiem zabrany materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego K. G. i P. Z.– G. domagali się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Ponawiając zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący dodatkowo wskazali na uchybienie przez organ odwoławczy wymogu z art. 107 § 3 oraz art. 140, art. 7, 8 i 11 Kpa z powodu nieustosunkowania się do zarzutów odmowy ponownego przesłuchania świadka oraz nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Zdaniem skarżących, braki uzasadnienia decyzji, powodują niemożność jej kontroli sądowej. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących zarzucił dodatkowo wadliwość decyzji, polegającą na nałożeniu na nich obowiązku rozbiórki obiektu, który częściowo usytuowany jest na terenie, nie stanowiącym ich własności. Jego zdaniem, spór ma zatem charakter cywilnoprawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Oznacza to, że nie wszystkie uchybienia organów skutkują wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, lecz w postępowaniu sądowym oceniana jest ich ranga i wpływ na rozstrzygnięcie. Sedno sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwalifikacji prawnej przedmiotowych robót. Okres i zakres ich wykonania i inwestor nie są bowiem negowane. Na zlecenie skarżących rzeczoznawca budowlany w specjalności konstrukcyjno- inżynieryjnej Z. K. opracował w dniu [...] r. ekspertyzę budowlaną, w której charakteryzując przedmiotowy obiekt, wskazał że celem robót było zabezpieczenie posesji przed erozyjną działalnością rzeki B. z uwagi na odmowę uregulowania jej koryta przez administratora wód – "A" w G. W związku z tym skarżący zlecił opracowanie projektu wykonawczego C. W., na podstawie którego wybudowano ogrodzenie z fundamentem z kamienia łamanego na ławie betonowej. Zdaniem rzeczoznawcy, z uwagi na nadrzędność funkcji ogrodzeniowej, istotna jest rola ogrodzenia, a funkcja "oporowa" jest jedynie dodatkową z uwagi na ukształtowanie terenu sąsiedniego. Do ekspertyzy dołączono materiał fotograficzny, obrazujący wygląd przedmiotowego obiektu (str. 11-13 ekspertyzy). Zdaniem sądu administracyjnego, zasadnie rzeczoznawca wskazał na brak definicji prawnych pojęć "ogrodzenie", "fundament" i "mur oporowy." Jest jednak oczywiste, nawet w świetle powyższej ekspertyzy, że obiekt budowlany może pełnić kilka funkcji. Nie sposób jednak podzielić konkluzji rzeczoznawcy, że kwalifikacja prawna robót zależy od funkcji nadrzędnej. Takie rozumowanie prowadziłoby do łatwego obejścia prawa. Ogrodzenie może być zbudowane na fundamencie, zagłębianym poniżej gruntu i zrealizowane w całości lub do pewnej wysokości z materiałów budowlanych o pełnej konstrukcji, jak beton, cegła, kamienie. Jednak zabezpieczenie gruntu przed podmywaniem wodami płynącymi i obsuwanie mas ziemnych z uwagi na ukształtowanie terenu (różnica wysokości) z uwagi na konieczność zapewnienia trwałości obiektu, nie może być rozumiane jako wykonanie ogrodzenia, nawet jeżeli pełni także taką funkcję. Nie ma znaczenia fakt, że przedmiotowy obiekt zrealizowano wzdłuż granicy nieruchomości skarżących, na prawym brzegu rzeki. Na przedmiotowym murze o wysokości 150-170 cm, zamontowano siatkę metalową, przymocowaną do słupków oraz zrealizowano altanę, wysuniętą poza lico muru od strony rzeki. Dowodzi to masywności konstrukcji muru. Zatem okoliczności faktyczne, a mianowicie sposób wykonania robót, rodzaj użytych materiałów, ukształtowanie terenu (różnica poziomów), podmywanie nieruchomości przez wody płynące, prowadzą do wniosku, że przedmiotowy obiekt pełni niewątpliwie funkcję oporową. Zatem nawet jeśli mur równocześnie stanowi ogrodzenie oddzielające nieruchomość skarżących od terenów przyległych, reżim prawny takich robót nie może oceniany jedynie pod kątem wymogów budowy ogrodzeń. Decydujące znaczenie dla kwalifikacji robót budowlanych ma też stan prawny z daty ich prowadzenia, a nie obecny. W latach 2000-2001, budowa muru oporowego jako budowli (obiektu budowlanego), wymagała zaś pozwolenia na budowę zgodnie z zasadą z art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Skoro na przedmiotowym murze wybudowano altanę, rozbiórce podlegać musiał także ten obiekt, jako że stanowi jego część i bez jej usunięcia nie jest możliwa rozbiórka samego muru. Skarżący nie negują też ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego, że nie ubiegali się o udzielenie pozwolenia na budowę, co wynika z wywiadu w ówczesnym organie administracji architektoniczno-budowlanym. Ich zdaniem, brak pozwolenia na budowę nie świadczy jednak o nielegalności robót z uwagi na wadliwą kwalifikację przez organy nadzoru budowlanego. Jednak brak świadomości prawnej oraz nawet działanie w zaufaniu do autora projektu technicznego przedmiotowego muru, nie ma znaczenia prawnego. O kwalifikacji robót decyduje bowiem stan prawny, obowiązujący w dacie ich prowadzenia. Prawo budowlane nie przewiduje przypadku braku znajomości prawa. Nawet jeżeli skarżący podejmowali jakieś czynności prawne w celu dopełnienia wymogów prawa budowlanego, brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, oznaczał działanie w warunkach samowoli budowlanej. Skarżący nie precyzują też, jakiego rodzaju czynności podejmowali. Stąd prawidłowo organy nadzoru budowlanego oparły się na wywiadzie w organie administracji architektoniczno-budowlanym i treści projektu technicznego przedmiotowego muru, w którym świadek C. W. podał, że roboty nie wymagają pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Domagając się ponownego przesłuchania tego świadka, skarżący wskazali, że wyjaśnienia wymagała kwestia charakteru przedmiotowej budowli, stanowiącej ich zdaniem ogrodzenie. Zasadnie zatem organy obydwu instancji odmówiły ponownego przesłuchania świadka, bowiem kwalifikacja prawna robót należy do organu powołanego do rozstrzygnięcia sprawy. Zbędne jest też powołanie biegłego o specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej w trybie art. 84 § 1 Kpa, skoro tryb postępowania dowodowego reguluje art. 81c Prawa budowlanego. W szczególności, wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu budowlanego, podlegają wyjaśnieniu w drodze postanowienia organu nakładającego na inwestora lub właściciela obowiązek dostarczenia na ich koszt ocen technicznych lub ekspertyz (art. 81c ust. 2 ustawy). Oznacza to, że przedmiotem postępowania dowodowego nie może być kwestia kwalifikacji prawnej robót, a jedynie sposobu ich realizacji, który w niniejszej sprawie został prawidłowo ustalony przez organy w oparciu o oględziny, a ustalenia co do sposobu wykonania robót potwierdza przedłożona przez skarżących ekspertyza budowlana. Z tych względów sąd administracyjny nie dopatrzył się naruszenia reguł procedury z powodu nienależytego zebrania materiału dowodowego poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżących o ponowne przesłuchanie tego świadka oraz niezasięgnięcie dowodu z opinii biegłego celem oceny charakteru prawnego spornych robót budowlanych. Kwestia ta jako ocena stanu prawnego podlegała rozpatrzeniu przez organy nadzoru budowlanego, których pracownicy powinni się legitymować wiedzą fachową. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy odniósł się do wniosków dowodowych, uznając materiał dowodowy za pełny. Nie sposób więc podzielić zarzutów naruszenia art. 107 § 3 Kpa. Zresztą, nawet przy przyjęciu, że uzasadnienia decyzji obydwu instancji są niepełne, bądź też nie odniesiono się do wniosku o powołanie biegłego, uchybienia wymogu uzasadnienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy z uwagi na brak podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie obowiązującego stanu prawnego, do czego w istocie zmierzali skarżący. Prawidłowość kwalifikacji prawnych robót w postaci budowy przedmiotowego muru nie podważa też przywołane przez skarżących orzecznictwo. Zatem sąd administracyjny podzielając pogląd prawny co do wymogu uzyskania pozwolenia na budowę w dacie ich realizacji, nie stwierdził naruszenia prawa poprzez wydanie nakazu rozbiórki z mocy art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego jako konsekwencji niewykonania przez skarżących nałożonych na nich obowiązków w trybie ust. 2 tego przepisu celem legalizacji samowolnie wykonanych robót. Odnosząc się zaś do podniesionych w toku rozprawy sądowej zarzutów w zakresie wadliwości skierowania nakazu do skarżących, podczas gdy częściowo sporny obiekt usytuowano na działce Skarbu Państwa, co ich zdaniem stanowi spór cywilnoprawny, sąd administracyjny stwierdził, że decyzja nie narusza art. 52 Prawa budowlanego. Przepis ten wymienia krąg podmiotów zobowiązanych do wykonania decyzji rozbiórkowej, wskazując w pierwszej kolejności inwestora. Przedmiotowy obiekt zrealizowano w przeważającym zakresie na działkach skarżących, zaś Skarb Państwa reprezentowany przez Dyrektora "A" w G. złożył w toku postępowania administracyjnego oświadczenie o zgodzie na rozbiórkę części obiektu usytuowanego na jego działce. Oznacza to, że skarżący dysponują tytułem prawnym do wejścia na teren tej działki celem wykonania robót rozbiórkowych. Sprawa legalności robót budowlanych podlega zaś kompetencji organów nadzoru budowlanego, a nie sądu cywilnego. Jeśli przy okazji nielegalnych robót doszło też do naruszenia prawa własności, w pierwszym rzędzie zastosowanie ma tryb administracyjny. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy. ec