VII SA/Wa 1603/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2014r., Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad zwany dalej GDDKiA ,na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku A. S. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy decyzję wydaną z jego upoważnienia przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi zbiorczej usytuowanej w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. GDDKiA wskazał w uzasadnieniu, że A. S. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji na lokalizację zjazdu publicznego z drogi zbiorczej usytuowanej w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wydał decyzję odmowną z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...]. Działka nr [...] położona w miejscowości [...], której dotyczy postępowanie, znajduje się przy drodze ekspresowej [...]. Jedną stroną przedmiotowa działka przylega do drogi zbiorczej tzw. drogi serwisowej z której to strona stara się o zjazd. Na przedmiotowej działce właściciel zamierza prowadzić halę biurowo-usługową. Zdaniem GDDKiA sam fakt położenia działki przy drodze krajowej, nie obliguje zarządcy drogi do wyrażenia zgody na zjazd publiczny przy wykorzystaniu drogi dojazdowej. Organ wyjaśnił, że Istniejąca droga tzw. dojazdowa projektowana była z myślą o obsłudze terenów rolnych, a jej parametry techniczne - szerokość (3,0 m - 3,5 m) oraz konstrukcja (KRI) i aktualny stan techniczny - uniemożliwiają komunikację pojazdów ciężkich bez degradacji tej drogi. Wyjaśnił również, że droga serwisowa jest pojęciem z zakresu planowania przestrzennego, nie posiadającym legalnej definicji. W ogóle brak jest unormowań dotyczących jej statusu prawnego i klasyfikacji. Znajduje się ona w pasie drogowym danej drogi publicznej, stanowiąc de facto dodatkową jezdnię obok jezdni głównej (trasy głównej), oddzieloną od niej pasem dzielącym. Taka dodatkowa jezdnia jest budowana w ramach inwestycji drogowej polegającej na budowie lub przebudowie danej drogi. Jezdnia dodatkowa spełnia wobec jezdni głównej rolę służebną w dwóch znaczeniach. Zadaniem drogi serwisowej jako drogi technicznej jest przede wszystkim umożliwienie zarządcy drogi dojazdu do urządzeń obsługujących trasę główną. Jednocześnie dodatkowa jezdnia obsługuje ruch lokalny w ten sposób, że pozwala szybko usunąć z trasy szybkiego, tranzytowego, często międzynarodowego ruchu sprzęt rolniczy wykorzystywany do prac na polach przylegających do drogi serwisowej, jakim przemieszczają się rolnicy, których gospodarstwa są oddalone od tych pól. Jezdnia dodatkowa obsługująca tego rodzaju ruch lokalny powstała po to, by zapewnić odpowiednią przepustowość trasie głównej, natomiast niewątpliwie nie jest ona przeznaczona do obsługi ruchu lokalnego w gminie lub między gminami, gdyż tę rolę pełni sieć dróg lokalnych: gminnych i powiatowych. W konsekwencji niedopuszczalne jest traktowanie drogi serwisowej jako drogi alternatywnej dla drogi gminnej. Organ wyjaśnił ponadto, że droga krajowa nr [...] na badanym odcinku została zakwalifikowana zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późn. zm.) do dróg ekspresowych (droga klasy [...]), zaś przepis § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) stanowi, iż jest zakazane stosowanie zjazdów z dróg klasy S. Chodzi tutaj niewątpliwie o zjazdy z głównej trasy. W stosunku do dodatkowej jezdni drogi klasy [...] przepis ten należałoby interpretować w ten sposób, że mogą funkcjonować zjazdy z niej, istniejące przed realizacją takiej drogi serwisowej ("stare zjazdy"), służące tylko i wyłącznie jako dojazd do pół uprawnych. Nie ma natomiast w ogóle możliwości lokalizacji nowych zjazdów z takich dróg serwisowych. Zdaniem organu Urząd Gminy [...] po przekwalifikowaniu gruntów rolnych na tereny inwestycyjne, winien podjąć stosowne kroki w celu realizacji zawartego w planie miejscowym układu ogólnodostępnych dróg, aby zapewnić prawidłową obsługę komunikacyjną terenów objętych w/w miejscowym planem, w tym działki Skarżącego z planowaną zabudową biurowo-usługową. Strona skarżąca, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów: • art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013r., poz. 267 ze zm.), dalej kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji GDDKiA z dnia [...] kwietnia 2014 roku, • art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. 2013r., poz. 260 ze zm.), dalej: udp, poprzez niczym nieuzasadnione uznanie, że w warunkach niniejszej sprawy brak jest podstaw do udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, • § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 1999r. Nr 43, poz. 430 ze zm.), dalej rozporządzenie, poprzez błędne przyjęcie, że w warunkach niniejszej sprawy zjazd będzie zlokalizowany bezpośrednio z drogi klasy [...], • art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2014r., poz. 518), dalej ugn, poprzez dokonanie faktycznego wywłaszczenia polegającego na ograniczeniu sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, • art. 7, 77 i 80 Kpa, poprzez błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, • art. 107 § 3 Kpa, poprzez brak przekonywującego wyjaśnienia przesłanek, w oparciu o które odmówiono zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Skarżący nie podziela stanowiska organu, że droga dojazdowa projektowana była z myślą o obsłudze terenów rolnych i przez to niedopuszczalne będzie udostępnienie tej drogi dla pojazdów ciężkich, kłóci się z zasadami logiki. Obsługa terenów rolnych to nic innego jak poruszanie się po tym terenie ciężkich maszyn rolniczych, tj. ciągniki z załadowanymi naczepami pełnymi zboża, ziemniaków itp., czy też kombajnów do zbierania płodów rolnych. Zdaniem Skarżącego , maszyny te nie należą do lekkich i trudno zgodzić się z argumentacją organu, że przejazd drogą dojazdową samochodów ciężarowych będzie w tych okolicznościach niedopuszczalny. Skarżący podniósł również, że zjazd na działkę nie będzie odbywał się bezpośrednio z drogi krajowej i nie będzie miała znaczenia dla sprawy przepustowość drogi krajowej na danym odcinku. Błędna jest zatem interpretacja przez organ zaistniałego stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Zgodnie z treścią przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg krajowych przepisy szczególne stawiają bardzo surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera szczegółowe wskazania dotyczące kryteriów udzielania zgody na zjazd. W wyroku NSA z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99 Sąd wskazał, że "naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności/' Słuszny interes strony w żadnym razie nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2004 r., sygn. akt V SA/Wa 1526/2004). Organ administracji publicznej może przyznać prymat interesowi publicznemu nad interesem strony, jeżeli znajdzie to uzasadnienie w materiale dowodowym, o ile uprzednio dokona wyważenia obu tych interesów. W niniejszej sprawie przesłanką odmowy był przepis art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z przepisem § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, dotyczący dostępności - w rozumieniu art. 4 ust. 24 tejże ustawy - dróg klasy S, tj. zakazujący lokalizacji zjazdów z dróg tej klasy. Organ wyjaśnia, że droga serwisowa jest pojęciem z zakresu praktyki planistycznej i budowlanej, nie posiadającym definicji legalnej (w przepisach prawa). Droga serwisowa może się jednakże pojawić jako element stanu faktycznego danej sprawy, a wtedy organ musi dokonać interpretacji tego terminu dla potrzeb prowadzonego przez siebie postępowania. Organ uznał zatem, że droga serwisowa położona w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] stanowi de facto kolejną (dodatkową) jezdnię w ramach tej drogi, a więc część drogi ekspresowej [...], a nie odrębną, samoistną drogę. Na pewno taka droga serwisowa nie ma klasy drogi zbiorczej czy dojazdowej, gdyż nabycie którejś z tych klas musiałoby się wiązać ze zmianą kategorii tej drogi wraz z jednoczesnym przeniesieniem prawa własności na gminę, co w rozpatrywanym przypadku nie miało miejsca. Powyższe przemawia za dopuszczalnością zastosowania § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w stosunku do dodatkowej jezdni położonej w pasie drogowym drogi ekspresowej [...]. Wyraźnie podkreślono w zaskarżonej decyzji, iż co do zasady ani jezdnia główna drogi krajowej, ani jezdnia dodatkowa drogi krajowej nie stanowią drogi alternatywnej dla drogi gminnej. Jezdnia główna służy do obsługi ruchu tranzytowego, natomiast dodatkowa jezdnia, tzw. droga serwisowa - jak sama nazwa wskazuje - pełni wobec jezdni głównej rolę służebną. Umożliwia bowiem zarządcy drogi dojazd do znajdujących się w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu na trasie głównej, bez konieczności jej blokowania. Jednocześnie dodatkowa jezdnia obsługuje ruch lokalny w ten sposób, że pozwala szybko usunąć z trasy szybkiego, tranzytowego, często międzynarodowego ruchu sprzęt rolniczy wykorzystywany do prac na polach przylegających do drogi serwisowej, jakim przemieszczają się rolnicy, których gospodarstwa są oddalone od tych pól. Jezdnia dodatkowa obsługująca tego rodzaju ruch lokalny powstała po to, by zapewnić odpowiednią przepustowość trasie głównej. Zjazdy z tzw. drogi serwisowej powstałe podczas realizacji inwestycji drogowej są tylko i wyłącznie zjazdami indywidualnymi, rolniczymi. Zarządca drogi jako inwestor budowy drogi nie buduje natomiast zjazdów z takiej dodatkowej jezdni, przeznaczonych do obsługi terenów, na których ma być prowadzona działalność gospodarcza. Nowych zjazdów zaś na drogach klasy [...] nie wolno wcale lokalizować. Zdaniem Sądu organ orzekając w danej sprawie, działał na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydawania rozstrzygnięcia, stosowanych do aktualnego stanu faktycznego konkretnej, indywidualnej sprawy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie naruszył art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., zebrał w sprawie dokumenty (akt notarialny, mapy sytuacyjne, zdjęcia), które pozwoliły mu na ustalenie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji oraz podjęcie orzeczenia uwarunkowanego obowiązującymi w tym zakresie przepisami (ustawy o drogach publicznych, rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Organ wydający zaskarżoną decyzję, w tym konkretnym przypadku nie działał w ramach tzw. uznania administracyjnego lecz był związany granicami prawa (zakaz lokalizacji zjazdów z drogi klasy [...] - § 9 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia), a uwzględnienie tzw. "słusznego interesu strony skarżącej" doprowadziłoby do wydania decyzji sprzecznej z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Zrozumiałym jest fakt, że skarżący dążąc do zabezpieczenia własnego interesu wskazuje na wyżej określony brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, choć co potwierdza uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zebrany materiał dowodowy, pozwolił na ustalenie tego stanu i przypisanie mu konkretnej normy prawa. Zarządca drogi wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu, zobowiązany jest do uwzględnienia art. 7 k.p.a. i załatwienia sprawy przy jednoczesnym uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Nie może przy tym ujść uwadze Sądu, że jak wynika z materiału dowodowego istniejąca droga serwisowa nie stanowi odrębnej od drogi krajowej drogi publicznej. Zdaniem Sądu w analizowanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyczerpująco i dogłębnie zebrał oraz rozpatrzył cały materiał dowodowy i w pełni wyjaśnił istniejący stan faktyczny i prawny oraz przesłanki odmowy zezwolenia na zjazd. Tym samym zgodnie z dyspozycją przepisu art. 80 k.p.a. organ korzystając z przyznanej mu przepisami prawa zasady swobodnej oceny dowodów, ocenił wszechstronnie zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z obowiązującymi normami prawa procesowego oraz z zachowaniem odpowiednich reguł oceny. Uzasadnienie decyzji w pełni odpowiada wymogom, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi zaskarżonej decyzji i nie można postawić skutecznego zarzutu naruszenia norm prawa materialnego oraz procesowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego (brak przesłanek do udzielenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego) oraz swoje ustalenia i ich ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawa zawarł w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, rozważając również możliwość przesunięcia istniejącego zjazdu. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).