II OSK 821/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1388/14 w sprawie ze skargi [...] S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od [...] S.A. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1388/14, na skutek skargi [...] S.A. (dalej jako "skarżąca spółka"), stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów spod produkcji rolnej. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta T. decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...], na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.; dalej jako "uogrl") orzekł o: 1) umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej bez wymaganej decyzji przeznaczonych na cele nierolnicze w miejscowości [...], gmina [...], obejmujących dz. nr [...] o łącznej pow. 14,12 ha (w tym użytki i klasy: RIVb, ŁIV, PsIV, RV – niezmeliorowane oraz użytek gruntowy dr) oraz części dz. nr [...] stanowiących użytki gruntowe: dr, W o łącznej pow. 0,05 ha; 2) zezwolił skarżącej spółce na czasowe - obejmujące okres od 1 lipca 2003 r. do 18 lipca 2013 r. wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne pod eksploatację kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" obejmujących dz. nr: [...] o łącznej pow. 3,89 ha; 3) orzekł o obowiązkach związanych z tym wyłączeniem: a) ustalił należność, która stanowi podstawę do obliczenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej o pow. 3,43 ha (powierzchnia zrekultywowana stanowiąca wodę) w wysokości 799 738,80 zł; b) podwyższył ustaloną wyżej należność o 10% zgodnie z art. 28 ust. 2 uogrl, zatem kwota podwyższonej należności wyniosła 879 712,68 zł. Należność do uiszczenia nie występuje z uwagi na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej; c) ustalił zaległą opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów stanowiących użytki i klasy: RIVb, ŁIV, RV - zmeliorowanych o łącznej pow. 3,43 ha za lata 2003 do 2012 (wyłączenia tych gruntów z produkcji rolniczej) w wysokości 743 383,65 zł, stanowiącą 10% ustalonej, podwyższonej należności, płatną po uprawomocnieniu się decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca spółka, zaskarżając ją w części dotyczącej punktu 2 i 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej jako "Kpa"), uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że kluczowym dla ustalenia wysokości sankcji przewidzianej treścią art. 28 ust. 2 uogrl jest ustalenie wysokości należności. Podstawą ustalenia należności jest jednak art. 12 uogrl. Przyjąć jednak należy, że art. 28 ust. 2 uogrl, nie wyłącza w żadnym zakresie stosowania postanowień art. 12, w tym ust. 6, zgodnie z którym należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu strona skarżąca wniosła o uchylenie pkt 2 i 3 decyzji tj. w części, która związana jest głównie z nałożeniem na stronę obowiązków finansowych. Organ zauważył jednak, że przedmiotem sprawy jest wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. Decyzja w tym przedmiocie stanowi rozstrzygnięcie całościowe i nie jest możliwym odrębne orzeczenie w sprawie umorzenia postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia o wszystkich obowiązkach związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej w jednej decyzji. Skarżąca spółka wniosła od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz stwierdzenia nieważności poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu w T. z [...] maja 2014 r., ewentualnie uchylenia decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 Kpa oraz art. 127 § 1 Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, polegające na orzeczeniu w odniesieniu do niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i w konsekwencji uchyleniu całości decyzji tego organu, mimo że odwołanie zostało wniesione wyłącznie od punktu 2 i 3 tej decyzji; 2) rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 16 § 1 Kpa oraz art. 15 Kpa poprzez orzeczenie w zwykłym toku instancji w odniesieniu do części decyzji organu pierwszej instancji, która stała się ostateczna, co stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej; 3) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 22 b ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 22 b ust. 3 uogrl w zw. z art. 60 w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 w zw. z art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.), poprzez przyjęcie, że prawo do wydania decyzji ustalającej zaległą opłatę roczną za lata 2003 – 2010 nie uległo przedawnieniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem powyższą skargę uwzględnił i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Odwołanie powoduje wszczęcie postępowania odwoławczego oraz wskazuje jego zakres. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ odwoławczy nie może wykroczyć poza wyznaczone granice swojej kompetencji. W konsekwencji organ ten nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Rozpoznanie sprawy wykraczające poza zakres odwołania powoduje działanie organu odwoławczego z urzędu (a zatem z naruszeniem zasadę skargowości), a do takiego działania organ ten nie jest uprawniony. Takie działanie organu stanowi rażące naruszenia prawa - art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Sąd wskazał dalej, że w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji, zawiera III punkty. Organ odwoławczy, mimo wyraźnego określenia przez stronę odwołującą się w odwołaniu zakresu tego odwołania (pkt II i III), wyszedł poza zakres zaskarżenia i poddał swojej kontroli całą decyzję pierwszoinstancyjną, tj. niezaskarżoną odwołaniem decyzję w pkt I - tym samym rozpoznał sprawę bez wniesionego w tej części odwołania. Organ odwoławczy w niezaskarżonej części procedował z urzędu. Oznacza to, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając powyższy wyrok w całości, organ zarzucił naruszenie, wskazanych jako przepisy postępowania, art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako "Ppsa") i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 127 § 1 Kpa przez nieuzasadnione uruchomienie sankcji nieważności wobec zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i przypisanie jej kwalifikowanej wady, podczas gdy decyzja ta nie narusza w sposób rażący przywołanego art. 127 Kpa. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwioną podstawę zaskarżenia, tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 1 Kpa. Należy w całości podzielić zarzuty skargi kasacyjnej, wskazujące na błędne zrozumienie przez Sąd pierwszej instancji istoty postępowania odwoławczego. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 Kpa, stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji (por. B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 83-85). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95). Taki model postępowania administracyjnego przesądza o tym, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem żądania zawartego w odwołaniu (granicami odwołania). Jedyne ograniczenie, które wprowadził ustawodawca dla organu odwoławczego, zawarte jest w art. 139 Kpa - zakaz reformationis in peius (por. W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC 2002 r., s.162-163; wyrok SN z 9 czerwca 1999 r. sygn. akt III RN 7/99, OSNP 2000/9/338). Złożenie odwołania powoduje, że obowiązkiem tego organu jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w pełnym jej zakresie - organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania. Organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 Kpa to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Może oczywiście zaistnieć sytuacja, kiedy jedna decyzja kształtuje więcej niż jeden stosunek administracyjnoprawny np. wywłaszczenie szeregu nieruchomości, i wtedy można wydzielić poszczególne rozstrzygnięcia decyzji. Jednakże taka sytuacja nie zachodzi w odniesieniu do sprawy o wyłącznie terenu z produkcji rolniczej. W żadnym razie nie można odrębnie traktować wyłączenia każdej działki. Przedmiotem sprawy jest łączny teren będący przedmiotem wyłączenia i ustalana z tego tytułu opłata. Dlatego Kolegium nie było związane granicami odwołania i było zobligowane do rozpoznania sprawy wyłączenia gruntu z produkcji rolnej w jej całokształcie. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji błędnie uznał zatem, że doszło do rażącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 127 § 1 Kpa i jednocześnie uchylił się od ciążącego na nim obowiązku kontroli legalności zaskarżonej decyzji przez pryzmat dopuszczalności zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. art. 138 § 2 Kpa. W tym stanie rzeczy, skoro zarzut wywiedziony w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów prawa procesowego jest zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.