II SAB/Bk 116/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. do załatwienia wniosku M. W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. - w terminie 14 dni od zwrotu akt organowi w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej; 2. stwierdza, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 4. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. na rzecz skarżącego M. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. Skarga na bezczynność Prezydenta Miasta B. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych: Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2016 r. M. A. W. (powoływany dalej: jako "Skarżący") zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o udostępnienie informacji publicznej i przekazanie danych z przedmiocie wyników badań ruchu z 2015 r. (GPR 2015) z podziałem na typy pojazdów w wybranych punktach a dodatkowo – wyników w poszczególnych punktach pomiarów z podziałem godzinowym. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta B. pismem z 29 kwietnia 2016 r. poinformował Skarżącego, iż dane na powyższy wniosek zostały częściowo opublikowane na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w B., zaś w pozostałym zakresie żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. W dniu 21 października 2016 r. Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. polegającą na nieudzieleniu w terminie informacji publicznej w żądanym zakresie. Powołując się na naruszenie art. 61 ust.1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2 i art. 13 ust.1 oraz art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie, podnosząc że pismem z dnia 29 kwietnia 2016 r. udzielono Skarżącemu informacji publicznej poprzez wskazanie adresu strony internetowej częściowo zawarta jest odpowiedź na jego pytanie. W kwestii zaś udostępnienia wyników badania ruchu w podziale godzinowym – organ uznał że dane te nie mają charakteru publicznego i tym samym organ nie jest zobowiązany do ich udostępnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza zatem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno - technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zasadnym jest zatem stanowisko, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Uwzględniając powyższe Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną. Przechodząc z kolei do merytorycznego jej rozpoznania należy stwierdzić, że przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Prezydenta Miasta B. w udostępnieniu Skarżącemu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 12 czerwca2016 r., który zawierał żądanie przekazania wyników badań ruchu z 2015 roku z podziałem na typy pojazdów (enumeratywnie wymienionych w tym wniosku) z jednoczesnym podziałem godzinowym. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że żądane zawarte we wniosku - informacje są informacją publiczną, a adresat wniosku – Prezydent Miasta B. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji. Z punktu widzenia ustawy o dostępie do informacji publicznej treść dokumentów jako wytworzonych przez organy władzy publicznej ma charakter informacji publicznej. Z orzecznictwa wynika, że przymiot informacji publicznej posiadają także dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem zadań w ramach realizacji zadań publicznych czy też konkretnych spraw (vide wyrok NSA z 20 stycznia 2012r., sygn. akt I OSK 2118/11). Uwzględniając powyższe należy uznać, że wyniki badań ruchu o jakie wystąpił Skarżący stanowią informację publiczną, zaś badania ruchu w podziale godzinowym stanowią także informację publiczną. W tych okolicznościach ocenie poddać należało, czy organ w kontrolowanej sprawie dopuścił się bezczynności w udzieleniu informacji publicznej w opisanym wyżej zakresie. Zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. I tak przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis ten przewiduje, że w przypadku gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent B. w terminie 14 dni zakreślony przez ustawodawcę nie udostępnił żądanych w pkt 1, 2 i 4 wniosku - informacji, nie prolongował terminu ich udostępnienia ani nie wydał decyzji odmownej. Jedynie pismem z dnia 29 kwietnia 2016 r. poinformował Skarżącego, że żądane niektóre dane dostępne są pod wskazanym w piśmie adresem internetowym, zaś wyniki badań ruchu w podziale godzinowym nie są informacją publiczną. W ocenie Sądu poprzestanie przez Organ na wystosowaniu do Skarżącego ww. pisma nie może być uznane za prawidłowe załatwienie przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tym miejscu należy przypomnieć, że według art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 2 cytowanej ustawy – jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Mając powyższe okoliczności to na uwadze Sąd stwierdził, że Prezydent Miasta B., poprzestając jedynie na wystosowaniu do Skarżącego, w odpowiedzi na jego wniosek z 12 kwietnia 2016 r., pisma z dnia 29 kwietnia 2016 r., dopuścił się bezczynności w załatwieniu tego wniosku w ustawowym terminie 14 dni. Zgodnie zaś z art. 149 § 1 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. – sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniając powyższe Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.– zobowiązał Prezydenta Miasta B. do załatwienia wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 12 kwietnia 2016 r. w zakresie punktów 1 -7 (w dwóch ostatnich punktach nastąpiło cofnięcie skargi) - w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku. Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności. Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa – uwzględniając fakt, iż Prezydent Miasta B. nie pozostawił wniosku Skarżącego bez odpowiedzi, lecz się do niego ustosunkował po upływie 2 dni po terminie, a niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile raczej z błędnej ich interpretacji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.