IV SA/Po 830/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty T. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 roku, Nr [...], Starosta [...] na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej jako "k.p.a.") art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r. poz. 195; zwanej dalej jako ustawa o wspieraniu państwa w wychowywaniu dzieci) oraz art. 88 ust. 4 i art. 87 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia [...] czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 575; zwanej dalej jako "ustawa o wspieraniu rodziny") odmówił przyznania M. S. (zwanemu dalej również jako "Skarżący") prowadzącemu rodzinny dom dziecka - Dom Rodzinny "[...]", [...], dodatku wychowawczego na dziecko A. B. przebywającego w rodzinnym domu dziecka. Starosta wyjaśnił, że A. B. umieszczony został, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] października 2013 roku, sygn. akt [...], w rodzinnym domu dziecka od dnia [...] października 2013 roku. Od dnia [...] września 2014 r. przebywa w Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii w G. zapewniającym całodobową opiekę. Koszt te pokrywane są z przyznanego, prowadzącemu rodzinny dom dziecka, świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w wysokości [...] zł miesięcznie. W związku z tym Starosta uznał, że zasadna jest odmowa przyznania dodatku wychowawczego na dziecko w związku z jego pobytem w Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii zapewniającym całodobową opiekę. W odwołaniu Skarżący zaznaczył, że A. B. jest wychowankiem Domu Rodzinnego "[...]". Ze względu na toczące się sprawy o demoralizację A. B. został przebadany w Poradni Pedagogiczno-Psychologicznej w T. i na wniosek Skarżącego oraz matki A. B., został skierowany na do Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w G. . Dodatkowo Skarżący szczegółowo opisał koszty jakie ponosi w związku z utrzymaniem dziecka za pobyt w MOS w G. . Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 80 ust. 1 a, art. 87 ustawy o wspieraniu rodziny oraz art. 2 pkt 1, 2, 4, 5, 14, 19, art. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że A. B. od [...] września 2014r roku do chwili obecnej przebywa w Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii w G. zapewniającym całodobową opiekę. Skarżący ponosi miesięczny koszt wyżywienia wychowanka w MOS w G.. Koszt te pokrywane są z przyznanego, prowadzącemu rodzinny dom dziecka, świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w wysokości [...] zł miesięcznie. Z tego powodu w ocenie Kolegium zasadna jest odmowa przyznania dodatku wychowawczego na dziecko A. B. w związku z pobytem w Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii zapewniającym całodobową opiekę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S. zarzucił decyzji Kolegium: - naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 - 9 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., 106 k.p.a., 107 § 1 i § 3 k.p.a. tj. zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, zasad informowania oraz zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oraz przepisów mówiących o zasadach sporządzania uzasadnień do decyzji oraz zastosowano dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego i nie rozpoznano istoty sprawy; - naruszenie art. 87 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rodziny poprzez błędne przyjęcie przez organy administracji, że w związku z pobytem podopiecznego w Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii w G. Skarżący ponosi dodatkowych kosztów jego utrzymania a wszystkie te, które ponosi są pokrywane ze świadczenia, które otrzymuje z PCPR w T. na pokrycie kosztów utrzymania podopiecznego, - naruszenie art. 4 ust. 1 i nast. ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez niepełne wyjaśnienie podstaw odmowy przyznania mi świadczenia wychowawczego, nieprawidłowym i niepełnym opisie sposobu wyliczenia dochodu rodziny, a co za tym idzie błędnej odmowie przyznania mi świadczenia wychowawczego. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Kolegium, względnie o zmianę decyzji Kolegium poprzez przyznanie świadczenia wychowawczego. Skarżący stwierdził, że uzasadnienie decyzji Kolegium zawiera rozległe przytoczenie podstaw prawnych, natomiast ocenia konkretnej sprawy została dokonana w sposób pobieżny i ogólnikowy. W ocenie Skarżącego organy błędnie przyjęły, że nie ponosi on dodatkowych kosztów utrzymania podopiecznego. Organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii urlopowania podopiecznego, w którym to przypadku to Skarżący ponosi koszty związane z dowozem podopiecznego. Skarżący zaznaczył, że ponosi również koszty utrzymania podopiecznego w rodzinnym domu dziecka. Organy obydwu instancji nie wezwały nawet o przedłożenie rachunków dokumentujących te wydatki. Skarżący powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 742/13 wskazał, że norma zawarta w art. 87 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej obejmuje sytuacje, gdy nie dochodzi do faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej, rozumianego jako ostateczne wyjęcie dziecka spod pieczy tej rodziny. Dziecko nadal pozostaje w pieczy rodziny zastępczej, która nie tylko zabezpiecza miejsce na jego powrót, ale powierzoną jej pieczę nad dzieckiem przez cały czas sprawuje. Nie ma zatem podstaw do odebrania rodzinie zastępczej pomocy finansowej za ten okres. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; zwanej dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, natomiast w myśl § 3 tego artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku, Nr [...], odmawiającą przyznania Skarżącemu dodatku wychowawczego na dziecko A. B. przebywającego w rodzinnym domu dziecka. Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny , rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota: 1) 660 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej; 2) 1000 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. W myśl natomiast art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny, rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1, na każde umieszczone dziecko w wieku do ukończenia 18 roku życia przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Z kolei przepis art. 87 ustawy o wspieraniu rodziny reguluje zasady przyznawania świadczenia i dodatków na rzecz m.in. rodzinnych domów dziecka. Zgodnie z powołanym przepisem powyżej wskazany dodatek wychowawczy nie przysługuje, jeżeli rodzina zastępcza lub prowadzący rodzinny dom dziecka nie ponosi kosztów utrzymania dziecka w związku z jego pobytem w: (1) domu pomocy społecznej, (2) specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, (3) młodzieżowym ośrodku socjoterapii zapewniającym całodobową opiekę, (4) specjalnym ośrodku wychowawczym, (5) hospicjum stacjonarnym, (6) oddziale medycyny paliatywnej, (7) areszcie śledczym, (8) schronisku dla nieletnich, (9) zakładzie karnym, bądź (10) zakładzie poprawczym. W zaskarżonej decyzji przyjęto, że przepis ten wiąże przyznanie środków finansowych w ramach dodatku wychowawczego z faktycznym pobytem małoletniego D. K. w rodzinnym domu dziecka prowadzonym przez skarżącą, a jego umieszczenie w młodzieżowym ośrodku socjoterapii włącza możliwość przyznania tego świadczenia. Sąd rozpatrując niniejszą sprawę nie podziela wykładni przytoczonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu ustawodawca formułując normę art. 87 ust. 3, decydującą o tym w jakich przypadkach osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka dodatek wychowawczy nie przysługuje, połączył możliwość jej zaktualizowania się z koniecznością wystąpienia jednocześnie dwóch przesłanek. Owe przesłanki wskazuje ust. 2 omawianego przepisu, do którego zresztą ustanowiono odwołanie. Zgodnie z jego dyspozycją utrata prawa do świadczenia w postaci dodatku wychowawczego występuj, gdy prowadzący rodzinny dom dziecka nie ponosi kosztów utrzymania dziecka w związku z jego pobytem we wskazanych w ustawie placówkach. Oznacza to, że odmowa przyznania świadczenia jest zasadna, ale tylko w przypadku gdy małoletni został umieszczony w ustawowo wskazanym ośrodku oraz gdy pobyt ten powoduje brak konieczności ponoszenia kosztów utrzymania dziecka przez osobę prowadzącą rodzinny dom dziecka. W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu organ w żaden sposób nie wykazały, ażeby Skarżący takich kosztów nie ponosił. Tymczasem w odwołaniu od decyzji organu I instancji Skarżący wyjaśnił, że ponosi koszty wyżywienia, zakupu odzieży i obuwia, zeszytów, książek, przyborów szkolnych, środków czystości i higieny osobistej, leków, a także zaopatrzenia w kieszonkowe czy karty telefoniczne. Kolegium odnosząc się do argumentacji Skarżącego stwierdziło, że koszty wyżywienia wychowanka w ośrodku w G. pokrywane są z przyznanego Skarżącemu świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Kolegium nie ustaliło jednak jakie koszty ponosi Skarżący w związku z utrzymaniem wychowanka, a w konsekwencji nie porównało ponoszonych kosztów z kwota przyznanego świadczenia. Brak wyczerpującego odniesienia się do sygnalizowanej przez Skarżącego kwestii ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniego wychowanka stanowi uchybienie, które w prowadzonym postępowaniu administracyjnym miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. W świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 k.p.a., kształtującego zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno także znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, pomimo iż nie zostało to wyrażone exspressis verbis w przepisach ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, cel ustanowionego w niej dodatku wychowawczego jest tożsamy z celem realizowanym przez świadczenie wychowawcze ukonstytuowane w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195). Powyższe wynika nie tylko z faktu, iż przepisy określające wysokość dodatku wychowawczego nakazują jej ustalenie w oparciu o normy wskazane w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Podnieść wszak należy, iż dodatek wychowawczy został wprowadzony do systemu prawnego właśnie przez wspomnianą ustawę o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 216) wskazano, że dodatek wychowawczy przysługujący rodzinom zastepczym i osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka jest świadczeniem o podobnym charakterze do wprowadzanego świadczenia wychowawczego. Warto podkreślić, że celem świadczenia wychowawczego jest przede wszystkim częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowywaniem dzieci, co ma wpłynąć bezpośrednio na poprawę sytuacji finansowej opiekunów. Nadto, ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w art. 8 pkt. 2 przewiduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego m.in. w przypadku gdy dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. W art. 2 pkt 8 tej ustawy zdefiniowano pojęcie "instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie" jako dom pomocy społecznej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Natomiast w myśl definicji szkoły zawartej w art. 2 pkt 17 poruszanej ustawy szkoła jest m.in. młodzieżowy ośrodek socjoterapii. Z przytoczonych uregulowań wynika, że ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci kładzie nacisk na zapewnienie przez instytucję, w której umieszczono dziecko, pełnego utrzymania i to nieodpłatnie. W konsekwencji opiekun małoletniego umieszczonego w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, który zobowiązany jest ponosić choćby część wydatków związanych z utrzymaniem dziecka, nie traci uprawnienia do świadczenia wychowawczego. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stoi na stanowisku, że dodatek wychowawczy z ustawy o wspieraniu rodziny jest ekwiwalentnym świadczeniem jak świadczenie wychowawcze z ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Twierdzenie przeciwne jest wadliwe chociażby z punktu widzenia zasady racjonalności prawodawcy i wymogu utrzymania wewnętrznej spójności prawa, bowiem celem każdego z tych świadczeń jest umniejszenie obciążeń finansowych związanych z utrzymywaniem i wychowywaniem dzieci. Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku, nr [...] Organ ponownie rozpatrując sprawę powinien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie wydatków ponoszonych przez Skarżącego w związku z utrzymywaniem małoletniego A. B. oceni zebrany w sprawie materiał dowodowy z uwzględnieniem oceny prawnej oraz wskazań zawartych w niniejszym wyroku.