III SA/Gd 836/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2016 r., nr SKO [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 23 marca 2016 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 111 § 1 i 1b, 113 § 1 i 2 oraz art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23) i art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) odmówił B. P.: - uzupełnienia decyzji Nr [...] z dnia 19 lutego 2016 r. wobec stwierdzenia braku podstaw do zastosowania środka przewidzianego w art. 111 § 1 k.p.a. z uwagi na wydanie przedmiotowej decyzji w sposób kompleksowy, w całości odnoszący się do wniosku zainteresowanego, zawierający jednocześnie wszystkie prawnie wymagane elementy decyzji zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a.; - sprostowania pouczenia zamieszczonego w decyzji Nr [...] z dnia 19 lutego 2016 r. wobec braku wystąpienia elementów lub sformułowań wymagających wyjaśnienia, ani użycia określeń niejasnych lub wymagających doprecyzowania, a więc braku podstaw do zastosowania procedury przewidzianej w art. 113 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że B. P. w dniu 9 marca 2016 r. złożył do Urzędu Miejskiego w G. wniosek w sprawie uzupełnienia treści decyzji nr [...] z dnia 19 lutego 2016 r., w tym w zakresie rozstrzygnięcia, sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia oraz prawa do odwołania, zatytułowany "żądanie". Organ pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia, co do rozstrzygnięcia bądź, co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Jednakże z uwagi na fakt, iż w przedmiotowej decyzji nie stwierdzono występowania braków w zakresie rozstrzygnięcia, które w ocenie organu administracji zostało sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości, czego dotyczy i jakie uprawnienia zostały stronie przyznane, a przede wszystkim rozstrzyga w granicach wniosku, nie dostrzeżono przesłanek do zastosowania wnioskowanej instytucji. Ponadto organ pierwszej instancji po analizie decyzji nie stwierdził błędów pisarskich i rachunkowych, ani wystąpienia elementów lub sformułowań wymagających wyjaśnienia (art. 113 k.p.a.). Opisane postanowienie zostało doręczone B. P. w dniu 4 kwietnia 2016 r. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W dniu 21 kwietnia 2016 r. skarżący wniósł na powyższe postanowienie zażalenie. Organ pierwszej instancji nie znajdując podstaw do uwzględnienia środka zaskarżenia w trybie autokontroli w dniu 6 maja 2016 r. przekazał je wraz z aktami do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wskazano, że postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 23 marca 2016 r. zostało doręczone B. P. w dniu 4 kwietnia 2016 r. Natomiast zażalenie zostało nadane przez skarżącego w polskiej placówce pocztowej w dniu 21 kwietnia 2016 r., a zgodnie z treścią art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. W związku z powyższym stwierdzono, że zażalenie zostało wniesione po upływie ustawowego terminu do wniesienia środka odwoławczego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł B. P. zarzucając organom administracji naruszenie przepisów prawa materialnego i proceduralnego. W uzasadnieniu skargi B. P. wskazał, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostało bez podstawy prawnej, gdyż nie wnosił on zażalenia w rozumieniu art. 141 §1 k.p.a. i nie wnosił odwołania w rozumieniu art. 127 §1 i 2 k.p.a. Natomiast wniósł do Prezydenta Miasta "żądanie" uzupełnienia decyzji, wyjaśnienia poruszonych wątpliwości oraz udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie skarżący wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było właściwe do wydania zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W treści uzasadnienia Kolegium wskazało, że na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie przysługuje zażalenie. Jednocześnie stwierdziło, że przy rozpatrywaniu sprawy błędnie uznano, iż na postanowienie w sprawie uzupełnienia decyzji przysługuje zażalenie. Organ odwoławczy podkreślił również, że orzeczenie o odmowie uzupełnienia decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego, a więc pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domagała się strona. W ocenie Kolegium nie jest to postanowienie kończące postępowanie, ani też rozstrzygające sprawę co do istoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie uzupełnienia decyzji dotyczącej zasiłku celowego została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na wyżej wymienione postanowienia w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W przedmiotowej sprawie zaskarżone zostało postanowienie, mieszczące się w katalogu postanowień, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (kończy ono postępowanie odwoławcze), a zatem zachodziły przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2016 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia wniesionego przez B. P. (dalej jako - "strona" lub "skarżący") od postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 23 marca 2016 r. Powyższe postanowienie Prezydenta Miasta wydane zostało na podstawie art. 111 § 1 i 1b oraz art. 113 § 1 i 2, a także art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako "k.p.a."). Przedmiotem natomiast rozstrzygnięcia było w punkcie pierwszym - odmowa uzupełnienia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 19 lutego 2016 r. (dotyczącej przyznania stronie zasiłku celowego) oraz w punkcie drugim - odmowa sprostowania pouczenia zamieszczonego w tej decyzji - "wobec braku wystąpienia elementów lub sformułowań wymagających wyjaśnienia, ani użycia wymagających wyjaśnienia, ani użycia określeń niejasnych lub wymagających doprecyzowania, a więc braku podstaw do zastosowania procedury przewidzianej w art. 113 § 2 k.p.a. ". W uzasadnieniu postanowienia wskazano między innymi, że "po analizie decyzji zgodnie z wnioskiem nie stwierdzono błędów pisarskich i rachunkowych ani wystąpienia elementów lub sformułowań wymagających wyjaśnienia". Postanowienie zostało wydane w związku z wnioskiem skarżącego (pismo z dnia 7 marca 2016 r., określane jako "żądanie"), w którym domagał się uzupełnienia decyzji i sprostowania zamieszczonego w niej pouczenia (art. 111 § 1 k.p.a.) oraz sprostowania błędów pisarskich i innych oczywistych omyłek oraz wyjaśnienia poruszonych wątpliwości (art. 113 § 1 i 2 k.p.a.). Zatem postanowienie z dnia 23 marca 2016 r. odmawiało uzupełnienia decyzji (art. 111 k.p.a.) oraz jej sprostowania i wyjaśnienia wątpliwości (art.113 k.p.a.). Należy zatem przywołać przepisy art. 111 i 113 k.p.a., które zgodnie z art. 126 k.p.a. mają odpowiednie zastosowanie do postanowień. I tak, zgodnie z art. 111 § 1 i § 1a, strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. W myśl art. 111 § 1b, uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. W przypadku wydania tego postanowienia, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (§ 2). W myśl art. 113 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Ponadto, na podstawie § 2 organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Zgodnie z przepisami art. 134 w zw. z art. 126 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (odpowiednio zażalenia) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (odpowiednio zażalenia), a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z treści przywołanego przepisu wynika, że organ odwoławczy w tzw. postępowaniu wstępnym, powinien podjąć czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne, a następnie czy zostało ono wniesione w terminie. Badanie dopuszczalności wniesionego odwołania powinno niewątpliwe wyprzedzać ustalenia w przedmiocie zachowania terminu do jego wniesienia. W przypadku, gdy zażalenie jest niedopuszczalne nie można bowiem rozważać zachowania terminu lecz należy rozstrzygnąć w przedmiocie jego dopuszczalności. Przede wszystkim należy zauważyć, że jak wynika jednoznacznie z sentencji zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało zażalenie B. P. - od postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji Prezydenta Miasta. Potwierdza to również wprost treść złożonej przez organ odpowiedzi na skargę, w której organ odwoławczy odnosi się tylko do zażalenia od postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji (art. 111 § 1 k.p.a.) oraz jego dopuszczalności. Nie można więc w takiej sytuacji przyjąć, aby zaskarżone postanowienie rozstrzygało wniesione zażalenie w pozostałym zakresie, tj. odnoszącym się do odmowy wyjaśnienia wątpliwości (art. 113 § 2 k.p.a.), co wynika z jego treści. Przechodząc dalej, to stosownie do treści art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Jak już podniesiono Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 23 marca 2016 r., odmówił uzupełnienia decyzji z dnia 19 lutego 2016 r. oraz odmówił jej sprostowania i wyjaśnienia wątpliwości. Jednocześnie organ I instancji pouczył, że na niniejsze postanowienie służy stronom prawo wniesienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie 7 dni od otrzymania postanowienia. Trzeba też stwierdzić, że powyższe pouczenie odnoszące się do odmowy sprostowania oraz uzupełnienia postanowienia w trybie art. 111 k.p.a., jest błędne, bowiem na tego typu postanowienie nie przysługuje zażalenie. Podkreślenia przy tym wymaga, że prawo do zaskarżenia danego aktu administracyjnego nie kreuje samoistnie pouczenie, lecz musi ono wynikać z obowiązujących przepisów prawa. Dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo w odpowiedzi na skargę podniosło, że nie ma normy prawa, która dopuszczałaby zaskarżenie postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji (art. 111 k.p.a.). W konsekwencji też słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło, że należało w zaistniałej sytuacji stwierdzić niedopuszczalność wnoszonego zażalenia (czego jednak organ rozpoznając zażalenie w niniejszej sprawie nie uczynił). Zatem wadliwie organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, skoro zażalenie takie nie przysługuje. Organ winien był stwierdzić niedopuszczalność zażalenia (art. 134 k.p.a.) na postanowienie o odmowie uzupełnienia i sprostowania pouczenia, powołując się na treść cytowanych wyżej przepisów, w tym art. 111 § 1b w związku z art. 141 k.p.a. Ustawodawca bowiem nie przewidział możliwości odrębnego wniesienia zażalenia na tego typu orzeczenie proceduralne (akcesoryjne). W okolicznościach niniejszej sprawy organy prawidłowo przyjęły, że pismo z dnia 21 kwietnia 2016 r. (żądanie) stanowi zażalenie (zwłaszcza, że na jego wstępie strona przywołuje postanowienie organu z dnia 23 marca 2016 r.). Ponadto, co ważne, zostało ono niewątpliwie złożone w następstwie negatywnego rozpoznania wniosku strony przez organ, zaś skarżący nie godził się z takim rozstrzygnięciem. Niemniej, nie można też nie zauważyć, że z treści skargi można wywieść, że strona może nie być zainteresowana dalszym procedowaniem przez organy w sprawie (na co powinien zwrócić uwagę organ odwoławczy). Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie więc do zastosowania się do przedstawionej wykładni przepisów prawa i wydania stosownego orzeczenia dotyczącego całości wniesionego przez stronę zażalenia. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z istotnym naruszeniem przepisów prawa i nie mogło tym samym pozostać w obrocie prawnym. Tym bardziej, że jego wadliwość była oczywista i nie była kwestionowana przez organ. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.