VII SA/Wa 250/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Wojewoda [...] zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez [...] sp. z o.o. sp. k. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...], wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na instalacji dwustronnej tablicy reklamowej, na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor wniósł o dokonywanie doręczeń za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Sprzeciw organu I instancji został przesłany inwestorowi przesyłką nadaną w Urzędzie Pocztowym oraz w formie elektronicznej, poprzez platformę epuap. W związku z powyższy po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 kpa ustalono, że przesłana w formie elektronicznej decyzja nie została podpisana podpisem elektronicznym, o którym mówi przepis art. 3 ust. 2 o podpisie elektronicznym. Organ II instancji powołując się na art. 14 kpa oraz art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2013 r., poz. 235), stwierdził, że kopia - zeskanowany dokument sporządzony w formie pisemnej nie spełnia w żaden sposób wymogów przyjętych dla formy dokumentu elektronicznego, co tym samym powoduje, że decyzja sporządzona w taki sposób nie może zostać skutecznie doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zatem skoro nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji w formie elektronicznej, to odwołanie od takiej decyzji jest niedopuszczalne. Wyjaśnił nadto, że doręczenie w formie "tradycyjnej" nastąpiło w 14 dniu od dnia pierwszego awizowania, czyli w dniu [...] lutego 2015 r., zaś odwołanie zostało wniesione w dniu [...] lutego 2015 r., a więc przed terminem doręczenia zastępczego przewidzianego w art. 44 § 4 kpa, co również obliguje organ do stwierdzenia, na podstawie art. 134 kpa, niedopuszczalności wniesionego odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie w części dotyczącej uzasadnienia wniosła [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 44 § 4 i 46 § 6 kpa w związku z przepisem art. 391 § 1 pkt 2 kpa, poprzez niezasadne uznanie, że dla oznaczenia terminu fikcji doręczenia decyzji w formie dokumentu elektronicznego, ma znaczenie fakt terminu fikcyjnego doręczenia decyzji w formie tradycyjnej, w sytuacji w której od dnia [...] maja 2014 r., w przypadku doręczeń drogą elektroniczną nie jest możliwym zastosowanie doręczenia drogą tradycyjną; - art. 7, 8, 77 kpa, poprzez nie podjęcie wszelkich czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego; - art. 124 § 2 kpa, poprzez nienależyte uzasadnienie faktyczne i prawne postanowienia. Skarżąca podniosła, że zgłoszenia dokonała za pośrednictwem platformy ePUAP, a więc w sposób określony w art. 391 § 1 pkt 2 kpa, wobec czego organ pierwszej instancji zobowiązany był do doręczenia wszelkich pism w sprawie drogą elektroniczną. Decyzja wnosząca sprzeciw została wydana w formie tradycyjnej – papierowej i w formie skanu przesłana skarżącej za pośrednictwem platformy epuap i odebrana przez skarżącą w dniu [...] lutego 2015 r. Skarżąca podkreśliła, że nie kwestionuje zaskarżonego rozstrzygnięcia co do istoty oraz rozważań organu o błędnej formie doręczonej decyzji - brak formy dokumentu elektronicznego i w efekcie przyjęcia przez organ, że decyzja ta nie została skutecznie doręczona, a tym samym nie weszła do obrotu prawnego. Natomiast kwestionuje rozważania organu dotyczące skutecznego doręczenia decyzji w formie tradycyjnej, ponieważ poddają one w wątpliwość motywy wydanego przez organ rozstrzygnięcia – czy organ uznał przedmiotową decyzję za doręczoną skutecznie czy też nie, co z kolei przekłada się na legalność wydanego sprzeciwu. W ocenie skarżącej w świetle obowiązujących od dnia [...] maja 2014 r. przepisów, nie było i nie jest możliwym stosowanie doręczenia decyzji w formie tradycyjnej w sytuacji braku możliwości doręczenia drogą elektroniczną. Tym samym nie jest możliwe rozpatrywanie skuteczności doręczenia decyzji w formie tradycyjnej w przypadku wyboru przez inwestora doręczania wszelkich pism drogą elektroniczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako ppsa, wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, czyli w ramach kontroli zaskarżonego aktu sąd jest obowiązany do badania jego legalności w pełnym zakresie, nie ograniczając się do zarzutów skargi. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd kontrolował postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., którym organ stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania. Na tym etapie, organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego (por. wyr. NSA z dnia 16 listopada 2000 r., V SA 235/00, niepubl.). Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia (gdy ze złożonego odwołania wynika, że wnoszący je nie jest stroną postępowania) albo wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. W rozpoznawanej sprawie Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na instalacji dwustronnej tablicy reklamowej. Pamiętać jednak należy, że aby decyzja wywołała określone w niej skutki, musi zostać doręczona stronom w sposób przewidziany w ustawie. Z ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że sprawy są załatwiane albo ustnie (art. 14 § 2 kpa) albo zgodnie z art. 14 § 1 kpa w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Doręczenie pism, a więc również decyzji, następuje za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, ale również przez pracowników organu lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 kpa). Ponadto po nowelizacji ustawy wprowadzono możliwość doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (art. 391 kpa), z tym, że aby takie doręczenie było skuteczne konieczne jest spełnienie łącznie przesłanek przewidzianych w art. art. 391 § 1 kpa. Z przepisami tymi koresponduje art. 109 § 1 kpa, który wprost stanowi, że decyzję administracyjną doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Jak wynika z art. 3 pkt 2 powołanej ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publicznej, wyrażenie "dokument elektroniczny" oznacza stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych. Dalsze doprecyzowanie powołanych przepisów zawiera rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. Nr 206, poz. 1216 ze zm.). Zgodnie z § 17 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, pisma wnoszone za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej sporządza się w formacie danych XML na podstawie dokumentów elektronicznych umieszczonych w centralnym repozytorium lub w lokalnym repozytorium. Jednocześnie w załączniku do rozporządzenia określono formaty danych, w jakich zapisuje się załączniki dodawane do pism, wśród których wymieniono w szczególności format pliku pdf. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że decyzja została wydana w sposób tradycyjny – w formie pisemnej, nie zaś w formie dokumentu elektronicznego i jak wynika z akt administracyjnych, w tym wyjaśnień złożonych przez organ I instancji w związku z uzupełniającym postępowaniem dowodowym przeprowadzonym przez organ odwoławczy w trybie art. 136 kpa, doręczona w sposób tradycyjny, za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 13 lutego 2015 r. w trybie doręczenia zastępczego przewidzianego w art. 44 § 4 kpa, z uwagi na zwrot nieodebranej przez adresata przesyłki do organu, pomimo dwukrotnego prawidłowego jej awizowania. Jednocześnie z wysłaniem decyzji pocztą organ I instancji przesłał skan decyzji w formie elektronicznej poprzez platformę epuap, ale bez podpisu elektronicznego. Zatem ten sposób przesłania nie może być uznany za skuteczne doręczenie decyzji, z którym ustawa wiąże skutki prawne, a takie w niniejszej sprawie wywołuje doręczenie tradycyjne za pośrednictwem operatora pocztowego i dopiero do dnia tego doręczenia zaczynają bieg terminy do zaskarżenia aktu. W konsekwencji przekazany skan decyzji, mimo, że pozwolił stronie zapoznać się z treścią decyzji i zająć stanowisko co do dalszych kroków, to nie spowodował, iż rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania, ponieważ nie istnieje w sensie prawnym przedmiot zaskarżenia. Skoro doręczenie nastąpiło w dniu [...] lutego 2015 r. to zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie mogło zostać wniesione skutecznie między [...], a [...] lutego 2015 r. W rozpoznawanej sprawie odwołanie zostało wniesione w dniu [...] lutego 2015 r., a więc przed doręczeniem sprzeciwu stronie. Nie budzi wątpliwości, że wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych, a zatem gdy odwołanie zostanie wniesione przedwcześnie, organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka na podstawie art. 134 kpa. Oznacza to, że odwołanie jest niedopuszczalne, ponieważ z jednej strony nie istniało rozstrzygnięcie, które mogłoby być zaskarżone, z uwagi na nieskuteczne doręczenie w formie elektronicznej, a z drugiej ponieważ decyzja nie została jeszcze stronie doręczona.. Oba te przypadki zalicza się do przedmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania. W związku z powyższym organ odwoławczy zasadnie stwierdził niedopuszczalność dowołania wniesionego w dniu [...] lutego 2015 r. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że są one niezasadne w szczególności nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, ani art. 77 kpa. Stanowisko skarżącej, iż zgłoszenie za pośrednictwem platformy epuap, obliguje organ do doręczenia wszelkich pism w sprawie drogą elektroniczną jest błędne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3013/13 "Organy administracji publicznej obciąża obowiązek wzięcia pod uwagę wniosków strony co do sposobu doręczania pism w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 39¹ § 1 k.p.a. nie wyłącza jednak zasady pisemności postępowania administracyjnego. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że jeśli doręczenie decyzji nastąpiło do rąk adresata (jego pełnomocnika) w formie papierowej, to nie można skutecznie powiedzieć, że nie doszło do doręczenia decyzji w jeden z przewidzianych przez k.p.a. sposobów". NSA zatem uznał, że art. 391 § 1 kpa nie wyłącza zasady pisemności postępowania administracyjnego, w związku z czym doręczenie w formie papierowej, mimo, że strona wnioskowała o doręczanie w formie dokumentu elektronicznego, jest jak najbardziej prawidłowe i skuteczne. Niedopuszczalna byłaby natomiast sytuacja odwrotna, a mianowicie gdyby organ doręczył decyzję w formie dokumentu elektronicznego, mimo iż strona o to nie wnioskowała i nie uzyskano na to jej zgody. W niniejszej sprawie nie doszło do nie możności doręczenia drogą elektroniczną. Jeszcze raz należy podkreślić, że przesłany za pośrednictwem platformy epuap skan decyzji, należy postrzegać w formie przekazania treści decyzji do wiadomości stronie, ale nie w aspekcie skutecznego doręczenia. Przekazanie skanu w powyższy sposób wywołuje taki sam skutek jak i przesłanie skanu decyzji za pośrednictwem maila – czysto informacyjny. Powyższe działanie organu należy rozpatrywać raczej w aspekcie nadgorliwości organu, który przecież dokonał prawidłowego doręczenia za pośrednictwem operatora pocztowego i wystarczyłoby gdyby na tym poprzestał. Podsumowując należy stwierdzić, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie i w konsekwencji właściwie ocenił, że wniesione odwołanie jest niedopuszczalne. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.