II SA/Sz 1146/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego L, S, kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku Spółki A., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami przy ul. [...] oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami i lokalem usługowym przy ulicy [...] wraz z urządzeniami budowlanymi i zjazdem, na działkach nr [...] obręb [...] w K. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L.S., właściciel działki nr 651/4 sąsiadującej z działką projektowanej inwestycji podnosząc, że: projektowana zabudowa niezgodna jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w projekcie zastosowano nieprawidłowe rozwiązania konstrukcyjne fundamentów, nadto wybudowanie projektowanego obiektu odgraniczy skuteczność działania instalacji solarnej zamontowanej na istniejącym w sąsiedztwie budynku. Wojewoda Z. decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania L.S., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że dla obszaru objętego wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkalno-usługowego [...], uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w Koszalinie Nr XXXIV/410/2009 z dnia 28 maja 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2009 r. Nr 56, poz. 1435), dalej zwanym "m.p.z.p.". Działka nr [...] obr. [...] w K. znajduje się na terenie jednostki elementarnej oznaczonej na mapie planu symbolem [...], przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami. Nadto plan dopuszcza zabudowę na granicy działki. Według Wojewody wysokość zaprojektowanych dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, 4-kondygnacyjnych zgodna jest z zapisami m.p.z.p. Budynki zlokalizowano w obowiązujących i nieprzekraczalnych liniach zabudowy, z zachowaniem wymaganych odległości od granic sąsiednich działek oraz innych obiektów i budynków. Dalej Wojdowa podał, że rozpatrując odwołanie wziął pod uwagę stan faktyczny obu działek, tj. działki inwestora i działki nr [...] odwołującego się, na której istniejący budynek mieszkalny wielorodzinny zrealizowany został na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] na granicy działki objętej wnioskiem. Analiza zagospodarowania obu terenów a także cechy i gabaryty istniejącej zabudowy stanowią przesłankę uzasadniającą zaprojektowanie obiektu przy granicy nieruchomości. Taka lokalizacja budynku nr 1 uwzględnia ład przestrzenny i racjonalne wykorzystanie terenu, nie powoduje zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, stanu środowiska, a także ograniczeń dla sąsiednich działek co do możliwości korzystania z mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja) i nie pozbawia sąsiednich działek dostępu do drogi publicznej. Powierzchnia zabudowy inwestycji wynosi 49,99% powierzchni działki, a powierzchnia biologicznie czynna wynosi 35,28% powierzchni działki. Inwestycja objęta wnioskiem została zaprojektowana w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich i nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich oraz nie wprowadza ograniczeń w możliwości ochrony przeciwpożarowej oraz dojazdu przeciwpożarowego do istniejących budynków. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że m.p.z.p. dopuszcza powierzchnię zabudowy do 50% powierzchni działki. Zapisy m.p.z.p. określają zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Dla terenu [...] plan określa wielkość działki uzyskanej w wyniku scalania lub podziału na minimum 250,0 m2. Objęta wnioskiem z dnia [...] działka nr [...] powstała na skutek scaleń i podziałów a jej wielkość wynosi [...] m2. Określona planem powierzchnia zabudowy odnosi się do każdej działki, niezależnie od tego czy powstała ona w wyniku podziału czy też scalenia. Na działce inwestycyjnej nr [...] zaprojektowano budynki o łącznej powierzchni zabudowy wynoszącej [...] m2, co stanowi 49,99% powierzchni działki. Co do zarzutu dotyczącego nieprawidłowości rozwiązań konstrukcyjnych fundamentów i braku rozwiązania problemu obciążenia śniegiem, organ odwoławczy stwierdził, że w projekcie architektoniczno-budowlanym budynku nr 1 znajduje się pozytywna ocena techniczna na temat możliwości dobudowy projektowanego budynku do istniejącego budynku przy ul. [...], sporządzona przez osobę uprawnioną. Rzędna posadowienia fundamentów istniejącego budynku wynosi 29,50 m.n.p.m. Zakładana rzędna budynku projektowanego wynosi 32,20 m.n.p.m. Różnica pomiędzy poziomami posadowienia obu budynków wynosi 2,70 m. W projektowanym budynku zastosowano rozwiązania konstrukcyjne polegające na odsunięciu ław fundamentowych nowego budynku o ok. 2,00 m od ścian budynku istniejącego, co umożliwia ich posadowienie na naturalnym, nienaruszonym gruncie rodzimym. Wykonane obliczenia naprężeń metodą punków narożnych wykazały znikomy wpływ projektowanej zabudowy na fundamenty istniejącego budynku. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Projektanci i sprawdzający złożyli oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. W takiej sytuacji nie ma podstaw by twierdzić, że projekt architektoniczno-budowlany został sporządzony niezgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, oraz nie ma podstaw prawnych do sprawdzania rozwiązań zawartych w projekcie architektoniczno-budowlanym, za rozwiązania te odpowiada autor projektu. Odnosząc się do kolejnego zarzutu ograniczenia skuteczności działania instalacji solarnej, organ wyjaśnił, że w przepisach techniczno-budowlanych brak jest wymogów dotyczących odległości projektowanych budynków od instalacji solarnych zlokalizowanych na dachach budynków sąsiednich. Nie bez znaczenia jest fakt, że projektowany budynek zlokalizowany został od strony północnej i północno-zachodniej budynku odwołującego, tak więc ograniczenie skuteczności działania instalacji solarnej będzie znikome. L.S. powyższą decyzję Wojewody Z. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. podtrzymując w całości uzasadnienie odwołania z dnia [...]. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie rozpatrzył właściwie jego odwołania, bowiem w uzasadnieniu decyzji powołuje się (bez sprawdzenia) na powierzchnię zabudowy, która ma wynosić 49,99 % powierzchni działki. Według skarżącego, po doliczeniu powierzchni nadwieszeń oraz powierzchni balkonów, zabudowa budynku nr 1 wynosi [...] m2, natomiast budynku nr 2 - [...] m2, co w sumie daje [...] m2. Wartość ta stanowi 51,44 % powierzchni zabudowy. Nie zostało również uwzględnione jego stwierdzenie z odwołania, że ocena techniczna jest nieprawdziwa. Skarżący wskazał również, że scalenie działek spowodowało znaczne zmiany w ustaleniach urbanistycznych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a organ nie sprawdził, czy w tym wypadku scalenie działek nastąpiło zgodnie z ustawą o nieruchomościach. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 grudnia 2016 r., ustanowiony przez skarżącego pełnomocnik, dodatkowo podniósł, że budynek nr 1 zaprojektowany został w odległości około 17 cm od granicy działki, tj. niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dopuszczono usytuowanie budynku na granicy działki - na dowód czego przedłożył 3 fotografie rozpoczętej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych przez art. 134 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, doprowadziła Sąd do uznania, że decyzja Wojewody Z. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. wydane zostały w sposób niezgodny z prawem. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 290) – dalej "ustawa", przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 cytowanej ustawy). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy). Z powyższych przepisów wynika, że organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji winien sprawdzić w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie organy oceniły planowaną inwestycję jako zgodną z ustaleniami planu. Jednak lektura uzasadnień decyzji nie pozwala Sądowi zweryfikować czy stanowisko organów jest słuszne. Cała bowiem argumentacja w tym zakresie sprowadza się do podania jaką powierzchnię zabudowy wykazano w projekcie budowalnym i stwierdzenia, że w odniesieniu do powierzchni działki daje to wskaźnik 49,99 %, co jest zgodne z ustalonym w planie maksymalnym wskaźnikiem 50 %. Tak przeprowadzoną przez organy kontrolę zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu uznać należy za iluzoryczną, ponieważ brak jest wyjaśnienia czy powierzchnia zabudowy wskazana w projekcie budowlanym faktycznie tyle wynosi. Szczegółowe zbadanie tej kwestii było konieczne w sytuacji gdy skarżący zarzucał, że faktyczna powierzchnia zabudowy będzie inna niż w podana projekcie budowlanym. Organy powinny zatem wyjaśnić w jaki sposób w projekcie ustalono powierzchnię zabudowy obu budynków, w szczególności czy przy jej obliczaniu pomięto jakieś części budynku. Jeżeli doszło do pominięcia jakiś części budynku, organy powinny wówczas ocenić czy jest to zgodne z Polską Normą PN-ISO 9836:1997 – "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określenie i obliczenie wskaźników powierzchniowych im kubaturowych." Zdaniem Sądu, ta norma powinna być nadal stosowana przy projektowaniu, skoro wymieniona jest w obowiązującym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.) – art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1483). Z przytoczonych na wstępie rozważań przepisów ustawy wynika również, że przed wydaniem pozwolenia na budowę organy powinny sprawdzić kompletność projektu budowlanego. W świetle tego obowiązku za trafny uznać należało zarzut skargi, że bezzasadnie pominięto zastrzeżenia skarżącego co do prawidłowości załączonej do projektu ekspertyzy technicznej w zakresie możliwości dobudowy projektowanego budynku do istniejącego budynku przy ul. [...]. Wskazane przez skarżącego zastrzeżenia co do tej ekspertyzy stawiają pod znakiem zapytania czy faktycznie dotyczy ona budynku położonego przy ul. [...] w K. W takiej sytuacji obowiązkiem organów było wyjaśnienie tej okoliczności, tak aby nie pozostawiało wątpliwości czy projekt budowlany jest kompletny. W szczególności organ mógł wezwać sporządzającego ekspertyzę techniczną do jej poprawienia lub sporządzenia nowej. Za chybiony natomiast Sąd uznał zarzutu skargi braku skontrolowania przez organy zgodności scalenia działek (w wyniku, którego powstała działka inwestycyjna) z ustawą o gospodarce nieruchomościami. Do kompetencji organów architektoniczno-budowlane nie należy badanie zgodności z prawem decyzji w przedmiocie scalania i podziału nieruchomości. Nie można zatem organom skutecznie zarzucić naruszenia przepisów prawa, którego stosować nie mogą. Na marginesie Sąd dodaje, że skoro w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano możliwość scalania i podziału nieruchomości, to skorzystanie przez inwestora z tej możliwości nie może być postrzegane jako naruszeniem prawa. Nie jest również trafny zarzut dotyczący wpływy projektowanej zabudowy na instalację solarną zamontowaną na budynku wybudowanym na działce skarżącego. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów, że brak jest przepisów obowiązującego prawa, które w sposób szczególny regulowałyby materię odległości nowej zabudowy od takich instalacji. Zastosowanie w tym zakresie zatem znajdują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) dotyczące usytuowania budynków na działce budowlanej i ich odległości od innej zabudowy, nawet jeżeli na tej zabudowie zamontowana została instalacja solarna. Odnosząc się do podniesionego na rozprawie zarzutu niezgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mającej polegać na usytuowaniu budynku w odległości 17 cm od granicy działki, wskazać należy, że twierdzenie skarżącego nie zostało poparte przekonywującymi dowodami. Przedłożone na rozprawie fotografie potwierdzają jedynie, że projektowana inwestycja realizowana jest w pewnej odległości od budynku wybudowanego na działce skarżącego. Nie mogą natomiast stanowić podstawy do stwierdzenia, który z budynków i na jaką odległość odsunięty jest od granicy działki. Okoliczność ta powinna być wyjaśniona w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. W związku z powyższym, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego, bowiem organy, dokonując oceny przedmiotowej inwestycji, wbrew uregulowaniom zawartym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie dokonały rzetelnego sprawdzenia kompletności projektu budowlanego oraz jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien wziąć pod uwagę stanowisko Sądu i swoje rozstrzygnięcie wydać z jego uwzględnieniem. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały niezgodnie z prawem, obligowało Sąd do ich uchylenia - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji. Podstawę orzeczenia w punkcie drugim stanowią przepisy art. 200 w związku z art. 205 cytowanej ustawy.