II SAB/Bk 120/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. E. i M. B. wspólników M. s.c. w J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy J. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. M. E. i M. B. wspólnicy M.A.M. – S. s.c. w J. D. wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy J. K. zarzucając naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) przez rażąco przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie dotyczącej wydania warunków zabudowy polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 500 KW wraz z infrastrukturą techniczną przewidzianej do realizacji na części działki o nr geod. [...] w obrębie J. K. Zarzucając naruszenie powyżej wskazanych przepisów wnieśli o: 1. zobowiązanie Wójta Gminy J. K., aby niezwłocznie wydał decyzję o warunkach zabudowy; 2. stwierdzenie, że Wójt Gminy J. K. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 500 KW wraz z infrastrukturą techniczną na części działki o nr geod. [...] w obrębie J. K. z rażącym naruszeniem prawa; 3. orzeczenie na podstawie art. 149 § 1 c ustawy p.p.s.a., iż w przedmiotowej sprawie skarżąca jest uprawniona do otrzymania zgodnie ze złożonym wnioskiem warunków zabudowy, z uwagi na spełnienie okoliczności przez przedmiotowy wniosek w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.); 4. wymierzenie Wójtowi Gminy J. K. grzywny w wysokości określone w art.154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 5. przyznanie od Wójta Gminy J. K. na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 19498,90 zł; 6. zasądzenie od Wójta Gminy J. K. na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 7. dopuszczenie dowodu z dokumentu zażalenia z dnia [...] maja 2016 r. (dokument w aktach organu I instancji) na fakt spełnienia wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. W obszernym uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca przedstawiła przebieg postępowania z wniesionego przez nią wniosku z przytoczeniem dat poszczególnych czynności podjętych w postępowaniu trwającym na datę wniesienia skargi około półtrora roku. I tak wniosek został złożony w dniu [...] maja 2015 r., a pierwsza decyzja została wydania dnia [...] lipca 2015 r. Odwołanie od tej decyzji skarżąca wniosła [...] sierpnia 2015 r., które zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] października 2015 r. wydając decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia wskazując, że stan faktycznyi prawny nie jest dostatecznie wyjaśniony, a organ I instancji ponownie winien przeprowadzić analizę terenu. Po wpływie akt do organu w dniu [...] listopada 2015 r. organ prowadził postępowanie ponownie. [...] listopada skarżąca została poinformowana o możliwości zgłoszenia ewentualnych uwag i wniosków z jednoznacznym zawiadomieniem na podstawie art. 36 § 1 kpa, że sprawa nie może być załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 kpa z uwagi na złożony charakter sprawy wymagający sporządzenia nowej analizy planistycznej oraz dużej ilości wniosków o wydanie warunków zabudowy wpływających w urzędzie i wskazał termin załatwienia sprawy na [...] grudnia 2015 r. Zdaniem skarżącej podane przyczyny nie uzasadniały zwłoki w wydaniu decyzji. Projekt decyzji z zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym został doręczony skarżącej z jednoczesnym zawiadomieniem o przedłużeniu terminu do wydania decyzji na dzień [...].01.2016 r. Ponowna decyzja została wydana w dniu [...] stycznia 2016 r. i w ocenie skarżącego nie zostały wypełnione zalecenia Kolegium m oraz nie podjęte zostały adekwatne czynności do wyjaśnienia nurtujących organ wątpliwości. Decyzja ta na skutek wniesionego odwołania została uchylona decyzją z dnia [...] marca 2016 r. i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania ze wskazaniem ponownego wyjaśnienia spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 ustawy. Po upływie akt organ poinformował zawiadomieniem z dnia [...].03.2016 r. o ponownym prowadzeniu postępowania wskazując jednocześnie termin do załatwienia sprawy na dzień [...] maja 2016 r. Po sporządzeniu kolejnej analizy i uprzednim wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień [...] czerwca 2016 r. organ wydał decyzję w tym dniu. Decyzja ta także została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania decyzją z [...] sierpnia 2016 r. z zaleceniem przeprowadzenia kolejnej analizy z uwzględnieniem faktu, iż inwestycja obejmuje także kontenerową stację transformatorową. Po zwrocie akt organ zawiadomił [...] sierpnia o ponownym prowadzeniu postępowania w tracie którego [...] września 2016 r. zawiadomił o przedłużeniu terminu wydania decyzji do [...] października 2016 r. i decyzję w tym dniu wydał, którą skarżący ponownie zaskarżył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Przedstawiając przebieg postępowania skarżąca jednocześnie dokonywała oceny prawidłowości dokonywanych przez organ czynności na postawie których organ podejmował w toku postępowania decyzje. W ocenie skarżącego organ prowadził postępowanie z naruszeniem zasad, o których mowa w art. 12 § 1, 35 § 1 i 36 kpa. Przebieg postępowania skarżący ocenił jako pozorne wyjaśnienia sprawy charakteryzujące się nadto opieszałością w podejmowaniu czynności o nieuzasadnionym przedłużaniem terminu do ich wydania W toku postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze trzykrotnie uchyliło wydane decyzje i rozpatruje po raz czwarty odwołanie wniesione przez skarżącą. Postępowanie trwające ponad 500 dni bezpośrednio świadczy o wystąpieniu przewlekłości proceduralnej organu I instancji mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wskazała też, że zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 kpa zostało uwzględnione przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy J. K. wniósł o jej oddalenie wskazując, że procedura przy wydawaniu każdej z decyzji była prowadzona z pełną starannością w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego jak i przepisy konieczne do zastosowania przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, a także z zastosowaniem wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skomplikowany charakter sprawy, konieczność sporządzenia nowych analiz planistycznych ternu z uwzględnieniem uwag wnoszonych przez Inwestora i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a także konieczność zawiadomienia uczestników postępowania w liczbie 15, którym zawiadomienia te były doręczane w wielu przypadkach po dwukrotnym awizowaniu miały wpływ na konieczność przedłużania terminu do wydania decyzji. Organ przedstawił także ocenę merytoryczną, które jego zdaniem uzasadniały wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wydanie w przeciągu półtorej roku czterech decyzji merytorycznych przy udziale dwóch urbanistów, 15 stron postępowania przy konieczności gromadzenia obszernego materiału dowodowego obejmujące m.in. obszerne i merytoryczne analizy pełnomocnika wnioskodawcy nie może świadczyć o przewlekłości postępowania. Organ nie przekroczył terminów do wydania decyzji ani nie dokonywał pozornych czynności innych niż zlecone przez organ odwoławczy i to za każdym razem obejmujące inne wątpliwości organu odwoławczego. Niezadowolenie z wydanych negatywnych decyzji nie może być podstawą skargi na przewlekłość postępowania, nie jest to bowiem środek prawny, w którym kwestionuje się stanowisko organu w zakresie merytorycznych rozstrzygnięć. W piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. nazwanym pismem przygotowawczym skarżąca podtrzymała skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę w ocenie skarżącej świadczą, że postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły i celowy. Organ wydając kolejne decyzje nie zastosował się do zaleceń organu odwoławczego i nie uwzględnił okoliczności wskazywanych przez inwestora. Doręczanie pism w trybie awizo winno być dokonywane w terminie 14 dni, ustawodawca nie przewiduje bowiem 30 dniowego terminu na doręczenia. Sprawa wbrew stanowisku organu nie jest skomplikowana i w świetle wskazanych faktów organ I instancji prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny a jego działanie ma charakter działań pozornych co uzasadnia uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Wniesiona skarga została poprzedzona wniesieniem zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa, spełnia zatem wymogi dopuszczalności określone w art. 52 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca w skardze na przewlekłość postępowania wskazuje na fakt, iż trwa ono ponad 500 dni i w tym czasie mimo wydania czterech decyzji przez organ I instancji, z których trzy zostały uchylone przez organ odwoławczy, a od czwartej wniesione zostało odwołanie nie doszło do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania zgodnie ze złożonym wnioskiem. Taki stan rzeczy w ocenie skarżącej spowodowany został celowym i nie uzasadnionym przedłużeniem terminu wydania decyzji po każdym jej uchyleniu, w sytuacji gdy przedmiotem sprawy jest sprawa o nieskomplikowanym charakterze, a nadto niewłaściwym wykonywaniem zaleceń organu odwoławczego uchylającego wydane decyzje do ponownego rozpatrzenia. Na wstępie należy podnieść, że zarzuty skarżącej w zakresie w jakim wskazuje, że przewlekłość postępowania jest wynikiem nieprawidłowego stosowanie prawa materialnego nie podlegają kontroli w ramach skargi na przewlekłość postępowania. Tę kwestię Sąd może skontrolować jedynie w ramach skargi na merytoryczne rozstrzygnięcie wydane w formie decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, których zaistnienie dawałoby podstawę do uznania zasadności skargi należy wskazać na następujące okoliczności, które w ocenie Sądu dają podstawę do uznania, iż skarga jest niezasadna. Niewątpliwie długotrwałość postępowania jaka ma miejsce w sprawie bez finalnego efektu jakiego oczekuje skarżąca w związku ze zgłoszonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w okolicznościach sprawy nie jest wystarczająca do stwierdzenia, iż postępowanie w sprawie toczyło się przewlekle. Okres 500 dni na który wskazuje skarżąca obejmuje także okresy trzykrotnego rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy w związku z wnoszeniem odwołań przez skarżącą. Wyłączając te okresy pozostaje okres 282 dni w ciągu których organ wydał cztery decyzje: - pierwszą w ciągu 72 dni od wpływu wniosku; - drugą w ciągu 66 dni od zwrotu akt przez organ odwoławczy; - trzecią w ciągu 91 dni od zwrotu akt przez organ odwoławczy; - czwartą w ciągu 54 dni od zwrotu akt przez organ odwoławczy. Pozostaje zatem do oceny czy w tych okresach organ w sposób celowy i nieuzasadniony przedłużał postępowanie w sprawie i czy nie stosował się do zaleceń organu odwoławczego nie wykonując tych zaleceń lub wykonywał je niewłaściwe (czego jednak Sąd nie oceniał uznając, że wkroczyłby w ocenę merytorycznego rozstrzygnięcia). W tym zakresie skarżąca stawia zarzut naruszenia art. 12 kpa formułujący zasadę szybkości postępowania oraz naruszenia art. 35 § 1 i 3 kpa zgodnie z którym organ winien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. W odniesieniu do tych zarzutów organ wskazał, że postępowanie było prowadzone starannie i wnikliwie i po każdym uchyleniu organ realizował zalecenia organu odwoławczego nakazujące przeprowadzenie ponownej analizy terenu. Analizując akta sprawy istotnie należy stwierdzić, że w każdym z okresów po których była wydawana decyzja organ podejmował jedynie te czynności które były niezbędne do rozstrzygnięcia tj. zlecał przeprowadzenie analizy przez architekta, po której sporządzeniu organ doręczał projekt decyzji stronom, które mogły do tego projektu wnieść uwagi i zastrzeżenia. Skarżąca każdorazowo przedstawiała swoje stanowisko w obszernych pismach procesowych. O podejmowanych czynnościach zawiadamiane były strony postępowania i te czynności dodatkowo wpływały na przedłużenie postępowania bowiem były one dokonywane niejednokrotnie w trybie awizo. Z tego też względu Sąd nie podziela zarzutu, iż podejmowane czynności były pozorowane i nie zmierzały do wyjaśnienia sprawy. Przeciwnie należy stwierdzić, że w świetle zaleceń organu odwoławczego były niezbędne. Odrębną kwestią pozostaje podnoszona przez skarżącą sprawa czy zalecenia te wykonywane były prawidłowo i w sposób wystarczający do podejmowania decyzji jakiej oczekuje skarżący. Ta jednak kwestia nie może być przedmiotem oceny w ramach niniejszej skargi na co wskazano już powyżej. W związku z podejmowanymi czynnościami i niezbędnym czasem ich przeprowadzania organ zawiadamiał strony zgodnie z art. 36 kpa o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym w art. 35 kpa i jednocześnie zawiadamiał o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia. Z tego też względu Sąd nie podziela zarzutu, że organ bez uzasadnienia wydawał zawiadomienia o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia sprawy, bowiem nowe terminy załatwienia sprawy wyznaczał organ z uwzględnieniem czasu jaki był niezbędny do dokonania doręczeń stronom, których liczna (15) w sposób istotny wpływała na termin załatwienia. Mając na uwadze powyższe Sąd skargę jako niezasadną oddalił zgodnie z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.