II GSK 411/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1238/14 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie (dalej: Dyrektor lub organ II instancji) z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2. zasądził od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata Ł. B. kwotę 295,20 zł z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej, w pkt 3. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. A. B. w dniu [...] maja 2011 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w M. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. (Kierownik) w dniu [...] marca 2012 r. wydał decyzję nr [...], w której przyznał płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 462,00 zł w ramach pakietu 2, wariant 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe do powierzchni 0,71 ha. W przypadku wariantu 2.3 oraz pakietu 3 organ odmówił przyznania płatności z uwagi na stwierdzoną różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. W przypadku pakietu 2 wariant 2.3 oraz w przypadku pakietu 3 powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,82 ha wobec powierzchni zadeklarowanej – 1,08 ha. Dyrektor po rozpatrzeniu odwołania strony utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora z dnia [...] czerwca 2012 r. ze względu na brak odniesienia się organu do umotywowanych zastrzeżeń wnioskodawcy co do wyników kontroli. W toku ponownego postępowania, w dniu [...] maja 2013 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu dotycząca ustalenia powierzchni działek rolnych, a następnie organ II instancji decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2012 r. A. B. ponownie wniósł skargę do WSA w Warszawie, która została uwzględniona przez organ II instancji w trybie tzw. autokontroli. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji wydał decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., na mocy której przyznano skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 1016,40 zł. w ramach pakietu 2, wariant 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe do powierzchni 0,74 ha. W przypadku wariantu 2.3 oraz pakietu 3 płatności zostały odmówione z uwagi na stwierdzoną różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną. W przypadku pakietu 2, wariant 2.3 oraz w przypadku pakietu 3 - powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,89 ha wobec zadeklarowanej 1,08 ha. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Dyrektor utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ przedstawił ustalenia dokonane przez kontrolujących w rozpoznawanej sprawie i wskazał, że zadeklarowane powierzchnie działek rolnych B i E były zawyżone przez rolnika. Na działce rolnej E wyłączone z pomiaru zostały jedynie skupiska drzew, które uniemożliwiają uprawę i nie stanowią trwałego użytku zielonego. Z pomiaru wykluczono również powierzchnię oczka wodnego. Organ nie zgodził się z twierdzeniem strony, że działka rolna B tworzy jedną część łącznie z powierzchnią położoną na działce ewidencyjnej nr [...]. Zdaniem organu obszar działki nr [...] jest odrębną częścią, która nie spełnia wymagań dotyczących powierzchni działki rolnej, gdyż stwierdzono, że jedynie na powierzchni 0,02 ha znajdują się drzewka tworzące sad (porzeczka, agrest, śliwa). Ze zdjęć wynika, że na wąskim pasie, pomiędzy budynkami a działką sąsiada nie jest prowadzona żadna uprawa. Na zdjęciach widoczny jest drewniany płot, a także drzewa. Wskazano, że rolnik w zastrzeżeniach do niniejszej kontroli sam przyznał, że drzewa te zostały wykarczowane w ciągu [...] dni po wizycie inspekcji terenowej. Napisał, że "rzekomy pas drzewek ozdobnych" ukazany na fot. 5 to resztki po samosiejkach, które zostały już usunięte w ramach tegorocznych porządków, jednocześnie pisząc, że drzewka te zostały ostatecznie wykarczowane w ciągu [...] dni po wizycie kontroli. WSA w Warszawie uwzględniając skargę na powyższą decyzję wyjaśnił, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do zasadności dokonanych przez organ zmniejszeń powierzchni działek rolnych B i E, w stosunku do tych, które zostały zadeklarowane przez rolnika do płatności. Kontrola na miejscu została przeprowadzona poprawnie, to znaczy przez osoby do tego upoważnione, przy pomocy właściwego urządzenia, a skarżący został pouczony o przysługujących mu uprawnieniach, otrzymał kopię raportu i wniósł do niego zastrzeżenia. Sąd zwrócił jednak uwagę, że ustalenia i dokonane zmniejszenia zadeklarowanych powierzchni działek rolnych B i E budzą wątpliwości, a brak uzasadnienia oraz brak odniesienia się organu do umotywowanych zastrzeżeń wnioskodawcy co do wyników kontroli stanowi istotne uchybienie. Organ ograniczył się do arbitralnego stwierdzenia o prawidłowości przeprowadzonej kontroli i dokonanych pomiarów. Podkreślił, że swoje rozstrzygnięcie oparł w całości na dowodzie, jakim jest raport z czynności kontrolnych. Tymczasem skarżący nie zgodził się ze stwierdzonymi powierzchniami działki rolnej B i E, w sposób obszerny to motywując. Skarżący wyjaśnił, że na działce rolnej B znajduje się sad wielogatunkowy położony na kilku działkach ewidencyjnych ([...],[...],[...] i [...]), które przylegają do siebie (brak naturalnej granicy) i stanowią łącznie zwarty obszar gruntu o powierzchni 0,32 ha. Na działce nr [...] uprawiana jest głównie porzeczka (wieloletnia, jak na pozostałym obszarze sadu) i jest to część działki B. Rolnik twierdzi, że część ta nie musi posiadać co najmniej 0,10 ha, podobnie jak działka [...], ponieważ jest częścią działki rolnej B. Między działkami nie ma żadnych naturalnych granic, nie są również przedzielone żadnym obszarem innych upraw. Odnosząc się do działki rolnej E (łąka) wskazał, że powierzchnia zmierzona działki jest niezgodna ze stanem faktycznym, że na działce E nie ma żadnych "dwuletnich zaniedbań niekwalifikujących się do pomiaru". Są natomiast oczko wodne i lokalne zadrzewienia w pobliżu tego oczka. Z uwag inspektorów terenowych z raportu wynika, że działkę rolną B zmierzono w dwóch częściach - I część o powierzchni 0,28 ha (B1), zaś II część o pow. 0,02 ha (B2). Część B2 znajduje się na działce ewidencyjnej nr [...]. Obie części działki rolnej B przedzielone są pasem drzew ozdobnych. Kontrolujący uznali to za trwałą granicę, kwestionując tym samym spójność działki rolnej B. Powyższe ustalenia przyjął organ wydając zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu, nie ma podstaw do kwestionowania spójności działki rolnej B, ponieważ cała działka porośnięta jest jednolitą roślinnością (sad). Skarżący podkreślał jednolitość działki rolnej B od samego początku postępowania w sprawie płatności. Co więcej, wbrew twierdzeniom organu, nie ma trwałej granicy wskazującej na rozdzielność działek. Działka ewidencyjna [...] stanowi część działki rolnej B i jej powierzchnia powinna zostać uwzględniona przy dokonywaniu pomiarów. Odnośnie działki rolnej E organ winien uwzględnić zastrzeżenia oraz zarzuty skarżącego związane z nieuwzględnieniem planu działalności rolnośrodowiskowej zawierającego podstawowe wytyczne dla rolnika, które rolnik musi przestrzegać, a które zdaniem skarżącego są sprzeczne z ustaleniami kontrolujących. Dyrektor zaskarżając wyrok w całości, domaga się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dyrektor zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a.; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego z Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji niezastosowania poprzez błędne przyjęcie, iż na organie ciążył obowiązek inicjatywy dowodowej; 3) przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 i 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że organ nie zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, podczas gdy organ podjął szereg czynności wyjaśniających (w tym kontrolę na miejscu) i wydając decyzję oparł się na całości zgromadzonego materiału, w tym wyjaśnień wnioskodawcy; 4) przepisów postępowania poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz niezasadne przyjęcie, że na działce rolnej B znajduje się sad wielogatunkowy położony na kilku działkach ewidencyjnych, które przylegają do siebie i stanowią zwarty obszar gruntu, podczas gdy Sąd nie wskazał, jaki materiał dowodowy przemawia za prawidłowością takiego uznania, zaś materiał dowodowy zgromadzony przez organ wskazuje na odmienny niż przyjęty przez Sąd stan faktyczny oraz zarzut arbitralnego przyjęcia przez WSA prawidłowości swego rozstrzygnięcia, podczas gdy organ ustalił w przedmiotowej sprawie powierzchnię gruntu uprawnioną do przyznania płatności na podstawie kontroli na miejscu oraz czynności kontrolnych wskazanych przez prawodawstwo unijne; 5) przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna Dyrektora oparta została na obu podstawach prawnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów podnoszących naruszenie przepisów procesowych, bo zasadniczo ocena naruszeń prawa materialnego może być dokonana dopiero po ustaleniu, że w zakresie ustaleń faktycznych sprawy nie doszło do naruszenia prawa albo w postępowaniu kasacyjnym nie udało się stronie skutecznie zakwestionować stanu faktycznego sprawy. Skarga kasacyjna Dyrektora nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie Sądu II instancji nietrafne merytorycznie i wadliwe formalnie są zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie przepisów procesowych. Strona wnosząca skargę kasacyjną twierdzi, że wyrok Sądu I instancji narusza przepisy postępowania i wskazuje w tym zakresie na art. 77 i art. 80 k.p.a., które w jej ocenie były wadliwie stosowane przez Sąd I instancji, a wada polegała na błędnej wykładni tych przepisów, skutkiem czego było uznanie, że organ nie zebrał i nie rozważył całego materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy objętej skargą do WSA w Warszawie. Dalszą konsekwencją takich naruszeń było błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, co do sposobu zagospodarowania i powierzchni działki B oraz działki E, a na tej podstawie wydanie wadliwego wyroku. Wskazane naruszenia przepisów postępowania doprowadziły, zdaniem Dyrektora, do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., zatem bezzasadnego uwzględnienia skargi A. B. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów kasacyjnych stwierdzić należy, że skarga kasacyjna to profesjonalny i sformalizowany środek prawny, zatem jego skuteczność nie może być odrywana od tych cech. Profesjonalizm skargi kasacyjnej jest obiektywną właściwością narzuconą przepisami prawa, ale w sposób szczególny należy domagać się profesjonalizmu od organu, który jak to wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ma realizować zasadę legalizmu. W ramach prawnie narzuconego profesjonalizmu skargi kasacyjnej, dla jej skuteczności konieczne jest zrealizowanie prawem określonych wymogów formalnych. Jest to istotne z banalnego powodu, a więc treści art. 183 § 1 p.p.s.a., który wyznacza granice sprawy kasacyjnej. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd I instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 p.p.s.a. To nie Sąd II instancji ma domniemywać o jakie naruszenia chodzi i w ramach jakiej podstawy kasacyjnej, a tak musi być w sytuacji, gdy Dyrektor wskazuje na obie podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i nie przyporządkowuje tym podstawom konkretnych naruszeń podnoszonych w zarzutach, zwłaszcza że w wątpliwy sposób ujmuje same zarzuty twierdząc, że Sąd I instancji dopuścił się naruszeń prawa materialnego, a równocześnie wskazuje na przepisy procesowe. Taki sposób działania nie odpowiada wymogom ustawy, ale byłby jeszcze możliwy do przyjęcia ze względu na złagodzenie wymogów formalnych skargi w orzecznictwie, gdyby z uzasadnienia tej skargi wynikało, z którą podstawą kasacyjną wiązane są naruszenia podnoszone w zarzucie. Konieczność wykazania takiego związku przez autora skargi kasacyjnej jest niezbędna, bo przecież inne są kryteria naruszeń prawa materialnego, a inne procesowego oraz różny jest ich związek z rozstrzygnięciem. Dodatkowo wskazać trzeba, że w przypadku naruszeń procesowych bezwzględnie należy określić na czym polega istotny wpływ naruszenia na rozstrzygnięcie. Poza tym podkreślenia wymaga i to, że skarga kasacyjna na stawiać zarzuty i kierować je pod adresem Sądu I instancji. Zatem z jej treści, a więc samego ujęcia zarzutu oraz uzasadnienia ma wynikać błędne i wadliwe działanie tego sądu. Warunku takiego nie spełnia ogólna formuła, że Dyrektor nie zgadza się z wyrokiem. Dodatkowo przypomnieć należy, że Sąd I instancji nie załatwia sprawy administracyjnej, zatem nie ustala stanu faktycznego sprawy, bo ten atrybut w zakresie rozstrzygania pozostawiony jest organowi. Skoro tak, to nie spełniają prawem określonych wymogów te zarzuty, które odnoszą się do administracyjnego etapu postępowania, a tak właśnie ujmuje to rozpoznawana skarga kasacyjna, w której uzasadnieniu Dyrektor przedstawia przebieg postępowania administracyjnego, stwierdzając, że było ono prowadzone zgodnie z przepisami prawa. W skardze kasacyjnej nie chodzi o to, by strona występująca z tym środkiem wspierała swoją ocenę na temat przeprowadzonego postępowania, ale by wykazała, w jakim miejscu i w jakim zakresie Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli skarżonej decyzji. Zatem cała argumentacja powinna być skupiona na tym zagadnieniu, a nie na usprawiedliwieniu działań podejmowanych przez organ, bo w takim przypadku Sąd II instancji nie może dokonać kontroli wyroku, gdyż skarga kasacyjna nie wyznacza ani zakresu, ani kierunku jego weryfikacji. Te elementy są niezbędne, aby w postępowaniu kasacyjnym mogła być dokonana taka ocena. Odnosząc się do zarzutu szczegółowego skargi kasacyjnej, tego, który przy liberalnym ujęciu wymogów formalnych może być rozpoznawany, stwierdzić należy, że nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 77 i 80 k.p.a. Po pierwsze, i tu kwestia formalna, art. 77 k.p.a. to przepis zbudowany z kilku norm, zatem należało wskazać właściwy przepis, który został naruszony. Brak takiego wskazania nie uprawnia Sądu II instancji do doszukiwania się rzeczywistej intencji autora skargi kasacyjnej i przypisywania Sądowi I instancji domniemanego naruszenia. Po drugie, art. 77 i art. 80 k.p.a. może być wadliwie zastosowany, ale raczej wada nie może polegać na błędnej wykładni, a już na pewno nie może być taka wada łączona z kontrolowanym wyrokiem Sądu I instancji. Poza tym, skarga kasacyjna nie wyjaśnia jaki może być związek tego naruszenia z rozstrzygnięciem, a to jest warunek niezbędny skuteczności zarzutu procesowego. W takich okolicznościach sprawy Sąd II instancji uznał, że zarzut objęty pkt 4 skargi kasacyjnej nie ma oparcia w przepisach prawa. Konsekwencją braku trafności tego zarzutu i wadliwości pozostałych zarzutów procesowych, Sąd II instancji uznał, że te zarzuty kasacyjne nie mają prawnego usprawiedliwienia. W taki sam sposób NSA traktuje zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego i przyjmuje, że są niezasadne, bo formalnie wadliwe. W zakresie naruszeń prawa materialnego Dyrektor wskazuje na naruszenie przepisów procesowych, bo taki przecież charakter mają: art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a., czy wreszcie art. 21 ust. 3 i 4 u.w.o.w., bo wszystkie one odnoszą się do postępowania dowodowego, zatem ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.