II OSK 702/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2786/16 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2786/16, oddalił skargę T. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. D. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", przez przyjęcie przez WSA w Warszawie, za podstawę wydania wyroku oddalającego skargę, błędnego ustalenia stanu sprawy polegającego na uznaniu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 586/15, rozważał przesłanki nieważności decyzji organu, a w szczególności możliwość wykonalności decyzji, mimo że z uwagi na brak uzasadnienia, nie można bez wątpliwości tego stwierdzić; 2) art. 153 P.p.s.a. przez przyjęcie, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 586/15, zawiera ocenę prawną, choć nie posiada on uzasadnienia, a także wbrew uznaniu przez WSA w Warszawie poglądu prezentowanego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., iż związanie organu oceną prawną odnosi się do uzasadnienia wyroku; 3) art. 133 § 1, art. 134 § 1 P.p.s.a. przez przyjęcie że okoliczności wskazane we wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji były objęte orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2015 r. sygn. II SA/Po 586/15, choć akta sprawy, w tym brak uzasadniania wyroku, nie pozwalają na poczynienie takich ustaleń, a także z uwagi na to, że ocena przesłanek nieważności decyzji pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy; 4) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ art. 61a § 1 K.p.a., choć nie zachodzi przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie skarżącej, a organ obowiązany był rozpoznać jej żądanie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa za niniejsze postępowanie i postępowanie przed Sądem pierwszej instancji oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyżej wymienione zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy okolicznością determinującą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r., nakazującej skarżącej rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, stanowiącą część o wymiarach w planie 2,82 m x 6,60 m położoną na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] gm. [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., może być uprzednie poddanie tej decyzji kontroli sądu administracyjnego. Poza sporem pozostaje bowiem fakt, że prawomocnym wyrokiem z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 586/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T. D. na ww. decyzję z dnia [...] maja 2015 r. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest zarzut skargi naruszenia art. 153 P.p.s.a. przez przyjęcie, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt II SA/Po 586/15 zawiera ocenę prawną, choć nie posiada on uzasadnienia. Autor skargi kasacyjnej podnosi, że okoliczność, na którą powołuje się skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności, nie była przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, gdyż nie zostało sporządzone uzasadnienie tego wyroku. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wystąpienia w nim wadliwości. W przedmiotowej sprawie przepis ten nie znajdował zastosowania, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 23 października 2015 r. oddalił skargę na decyzje z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, uznając tym samym jej prawidłowość. Zaznaczyć trzeba, że wobec oddalenia skargi wyrok nie podlegał uzasadnieniu z urzędu (art. 141 § 2 P.p.s.a.). Sporządzenie uzasadnienia mogło nastąpić po złożeniu przez strony stosownego wniosku. Skarżąca i organ nie złożyły wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku. Po prawomocnym wyroku oddalającym skargę na decyzję ostateczną z dnia [...] maja 2015 r. niedopuszczalne byłoby następnie stwierdzenie jej nieważności w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek strony. Mimo bowiem braku uzasadnienia ww. wyroku, obowiązuje jego sentencja. Z uwagi na niezłożenie przez stronę wniosku o sporządzenie uzasadnienia, wyrok ten jest pozbawiony pisemnych motywów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie sformułował zatem pisemnych motywów rozstrzygnięcia, a tym samym nie może być mowy o ocenie prawnej i wskazaniach co do dalszego postępowania, o których stanowi art. 153 P.p.s.a. Natomiast ten wyrok mimo, że nie posiada uzasadnienia, wywołuje skutki, o których mowa w treści art. 170 P.p.s.a. W myśl tego przepisu prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Brzmienie tego przepisu musiało zatem uwarunkować treść rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Wynikająca z unormowania art. 170 P.p.s.a. prawomocność materialna co do zasady zamyka bowiem organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 P.p.s.a.). Przy czym co do zasady mocą wiążącą i powagą rzeczy osadzonej objęta jest jedynie sentencja wyroku, a nie jej uzasadnienie. Prawidłowo podkreślił Sąd pierwszej instancji, że oddalenie skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Próby stwierdzenia nieważności decyzji skontrolowanej już przez Sąd, (który oddalił skargę na niezgodność decyzji z prawem), są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 1000/09, LEX nr 1613128). Skarżąca kasacyjnie wystąpiła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowiącą część o wymiarach w planie 2,82 m x 6,60 m, która była wcześniej przedmiotem oceny sądu, podnosząc, że decyzja rozbiórkowa obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa i była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Wbrew zarzutom i argumentom skargi prawidłowo Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organu, że w sprawie zaistniała przeszkoda przedmiotowa polegająca na związaniu prawomocnym wyrokiem Sądu w sprawie ze skargi na decyzje w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Należy przy tym zauważyć, że możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji, której zgodność z prawem została już z wynikiem pozytywnym zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej zaś fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. W świetle powyższego nie powinna budzić wątpliwości poprawność rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, do którego został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ administracyjny nie może bowiem w ogóle zajmować się oceną przebiegu i wyniku postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Przedmiotem oceny organu mogą być tylko te okoliczność, które jednocześnie nie były przedmiotem oceny w postępowaniu sadowoadministracyjnym. Pogląd ten pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 2, poz. 18), gdzie przyjęto, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Sąd Wojewódzki prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że analiza wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie zawiera okoliczności, które byłyby poza zakresem kontroli sądów i nie były objęte powagą rzeczy osądzonej. W wyroku z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt: II SA/Po 586/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na decyzję ostateczną, uznał tym samym, że nie narusza ona prawa. Stąd też prawidłowa była ocena Sądu pierwszej instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, w oparciu o okoliczności będące już przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co czyni również niezasadnym zarzut kasacyjny naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Ponadto należy zauważyć, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może zatem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jakim w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena danej decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny zaskarżonego postanowienia w zakresie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i prawidłowości w tym zakresie kwestionowanej decyzji. Ponadto Sąd pierwszej instancji trafnie podniósł, że chociaż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2015 r. nie posiada uzasadnienia - to niewątpliwie oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd także możliwości wykonalności decyzji. Zresztą nawet gdyby sąd nie rozważał tej kwestii, to z uwagi na argumentację skarżącej zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która sprowadza się jedynie do tego zagadnienia oraz stanowiska, zgodnie z którym trudności techniczne nie stanowią o niewykonalności decyzji, to brak byłoby podstaw do wyeliminowania decyzji o nakazie rozbiórki, z tej właśnie przyczyny. W świetle powyższych rozważań nie może też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., którego autor skargi kasacyjnej upatruje w zasadzie w tym, iż Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił stan faktyczny w sprawie, a zwłaszcza, że okoliczności wskazane we wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności były objęte wyrokiem z dnia 23 października 2015 r. Wynikający z tego przepisu obowiązek wydania wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas, gdyby Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy, co nie miało miejsca w realiach niniejszej sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może natomiast służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, podobnie jak przepis art. 134 § 1 i 141 § 4 P.p.s.a. Z pierwszego z nich wynika, że Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a jego naruszenie może nastąpić w przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. Natomiast przepis ten nie może zostać naruszony przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, do czego w istocie zmierza argumentacja skargi kasacyjnej. Z kolei na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Przy czym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakich powodów (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r. II OSK 2226/18, LEX nr 253688). Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. Mając na względzie powyższe uwagi podnieść należy, że uzasadnienia zaskarżonego wyroku spełnia kryteria określone w omawianym przepisie, zawiera wszystkie wymagane nim elementy i jako takie poddaje się kontroli kasacyjnej. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala ustalić, jakimi przesłankami kierował się Sąd Wojewódzki oddalając skargę na zakwestionowane postanowienie. Prawidłowo umotywował, że nie ma obecnie możliwości stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nakazującej rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowiącą część o wymiarach w planie 2,82 m x 6,60 m. Sformułowany bowiem w art. 170 P.p.s.a. pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego, statuujący jego moc erga omnes, wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy nadzoru budowlanego. Nie mogłaby bowiem zapaść w tym postępowaniu decyzja inna, niż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2015 r. uznający prawidłowość tej decyzji. Uzasadniało to zatem odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie przyjął w zaskarżonym wyroku, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i uprawnia organ do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. W związku z tym pozbawiany jest doniosłości prawnej także zarzut skargi naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.