I GSK 421/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2940/16 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2017 r. sygn akt V SA/Wa 2940/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę (...) na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Sąd I instancji orzekał w nastepującym stanie sprawy. (...) (dalej: skarżący) złożył do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za wrzesień 2014 r. po upływie terminu przewidzianego w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 241 ze zm.), dalej: rozporządzenie w sprawie dofinansowania. Równocześnie, pismem z dnia 31 października 2014 r. skarżący wystąpił o przywrócenie mu terminu do złożenia ww. wniosku podnosząc, że opóźnienie było wynikiem błędnej informacji udzielonej przez pracownika infolinii PFRON. W dniu 30 października 2014 r. na infolinii PFRON sprawdzał poprawność przygotowanych do wysłania wniosków i dowiedział się, że powinny być wysłane do 25 października 2014 r. Zdziwiło go to, gdyż wcześniej na tej samej infolinii powiedziano, mu że wnioski ma składać tak samo jak za zwrot składek ZUS, czyli do końca miesiąca. Dodał, że pod koniec września przed podpisaniem umowy z pracownikiem, kilkakrotnie dzwonił na infolinie PFRON, aby dowiedzieć się jak wypełnić wnioski i jakich formalności dopełnić. Prezes Zarządu PFRON, postanowieniem z dnia (...) odmówił przywrócenia skarżącemu wnioskowanego terminu. Po rozpoznaniu zażalenia Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, postanowieniem z dnia (...) nr (...), utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Zarządu PFRON. W ocenie organu odwoławczego tłumaczenie strony, że została błędnie poinformowana o terminie składania wniosku nie może zostać uznane za uprawdopodobnienie braku winy w niedochowaniu terminu. Skarżący bowiem zachowując obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy, powinien zapoznać się z obowiązującymi przepisami prawa dotyczącymi dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych, tj. w tym wypadku m.in. rozporządzeniem w sprawie dofinansowania, w którym wskazano termin do złożenia wniosku o takie dofinansowanie. Jest to akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym, opublikowany i ogłoszony w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast na organie administracji nie spoczywa obowiązek indywidualnego powiadomienia obywateli o obowiązujących przepisach prawa, które ogłaszane są w ogólnodostępnych publikatorach. (...) zaskarżył ww. postanowienie Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 28 listopada 2016 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi i ponownie podkreślił, że Wniosek Wn-D za wrzesień 2014 r. złożył zgodnie z informacjami otrzymanymi od pracownika infolinii. Dodał, że od ponad roku co miesiąc składał wniosek Wn-G o dofinansowanie składek ZUS do końca każdego miesiąca, za miesiąc poprzedni. Dlatego powyższe słowa pracownika infolinii mógł zrozumieć tylko jednako i wniosek złożył 31 października, a nie do 25 października. Inaczej wysłałby wniosek przed 25 października bo nie miał ku temu żadnej przeszkody. Zdaniem skarżącego organy również rażąco przekroczyły ustawowe terminy do załatwienia jego sprawy, tj. PFRON o 280 dni, a Minister o 365 dni. Dopiero po skardze na bezczynność z dnia 25 sierpnia 2016 r. organ II instancji rozpoznał zażalenie. Łącznie organy przekroczyły terminy o 645 dni. Wyznaczony skarżącemu pełnomocnik z urzędu, w piśmie z dnia 1 czerwca 2017 r., potrzymał wszystkie jego wnioski i zarzuty. Dodał, że organy poczyniły błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. okoliczności dotyczące zasadności wniosku o przywrócenie terminu nie zostały wyjaśnione w stopniu pozwalającym na dokonanie oceny stosownych ustawowych przesłanek. Zdaniem pełnomocnika należało ponownie przeprowadzić dowód z zarejestrowanych rozmów skarżącego z pracownikiem infolinii PFRON odbytych w dniach 30 lipca, 14 i 29 sierpnia oraz 11 września 2014 r. celem ustalenia, czy rzeczywiście konsultant infolinii pouczył skarżącego, że przedmiotowy wniosek składa się "tak jak w ZUS", czyli że pouczenie było na tyle niejasne i co najmniej dwuznaczne, że skarżący mógł je odnieść również do terminu złożenia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy orzekające w sprawie i uznał je za własne. Sąd potwierdził również prawidłowość zastosowanych przez organy przepisów prawnych. Analiza akt administracyjnych, w tym stenogramów rozmów telefonicznych z dnia 30 lipca, 14 i 29 sierpnia oraz 11 września 2014r., nie potwierdziła podniesionych argumentów skarżącego. Zgodnie z art. 25 a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w wersji obowiązującej na datę składania wniosków skarżącego (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 j.t. ze zm., dalej ustawa o rehabilitacji) Fundusz refunduje osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe do wysokości odpowiadającej wysokości składki. Wniosek mógł być składany drogą elektroniczną na urzędowym formularzu zgodnie z wersją wówczas obowiązującego art. 25d ust. 4 ustawy o rehabilitacji w zw. z § 2 i załącznikiem nr 1 rozporządzenia Ministra pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie refundacji składek na ubezpieczenie społeczne osób niepełnosprawnych (obecnie Dz. U z 2016 r. poz. 1758 j.t.). Z ustaleń organu wynikało, że skarżący dzwonił na infolinię PFRON w dniach 30 lipca, 14 i 29 sierpnia oraz 11 września 2014 r. Ze stenogramu z dnia 30 lipca 2014 r. wynika natomiast pouczenie udzielone mu na okoliczność, że pełne informacje o warunkach ustawowych dofinansowania znajdzie na stronie internetowej Funduszu. Ze stenogramu rozmowy z dnia 14 sierpnia 2014 r. wynikało, że pracownik informował skarżącego, iż w odniesieniu do refundacji składek obowiązuje druk WN-U-G a w przypadku dofinansowania druk WN-D, oraz że są to trochę inne wnioski. W odpowiedzi skarżący stwierdził, że teraz ma te wnioski otwarte ale konkretne pytania dotyczyły elementu zachęty w ramach zatrudniania nowego pracownika. Pracownik mówił aby składać wnioski z załącznikami w terminie. Odpowiadał na pytanie o czas realizacji wniosku o wypłatę dofinansowania – "w ciągu 25 dni od daty wpływu poprawnego wniosku". W ostatnim stenogramie w odpowiedzi na informacje skarżącego, że chciałby zatrudnić osobę niepełnosprawną pracownik PFRON dyktował jakie dokumentu należy wysłać. Mówił, że będzie to wniosek WN-D, drugi formularz to INF-D-P, trzeci INF-O-PP. Druk WN-D na stronie pierwszej w pierwszym akapicie zawierał informację o podstawie prawnej dofinansowania oraz informował, że wniosek należy złożyć w terminie do 25 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczy. W powyższych warunkach Sąd I instancji nie dopatrzył się błędu w ustaleniach faktycznych organu, tym samym nie dopatrzył się wprowadzenia skarżącego, przez pracowników PFRON, w błąd w odniesieniu co do daty złożenia wniosku w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Zdaniem Sądu I instancji nie ulegało wątpliwości w sprawie, że wniosek taki został złożony przez skarżącego w dniu 31 października 2014 r., a więc z uchybieniem terminu. Towarzyszył mu wniosek o przywrócenie terminu, w którym skarżący powoływał się wyłącznie na działanie pod wpływem ww. błędu. W skardze i pismach procesowych skarżący jedynie polemizował z ustaleniami organu. Wnioskował o ponowna analizę stenogramów rozmów bezzasadnie oczekując przyjęcia zasadności jego argumentacji. W ocenie Sądu I instancji, nie można było stwierdzić, aby uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego. Wymieniona przesłanka oznaczała, że osoba zainteresowana ma uprawdopodobnić brak swojej winy czyli powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz to, iż przyczyna uchybienia terminowi była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Zdaniem Sądu I instancji nie można było stwierdzić aby skarżący został błędnie pouczony co do daty składania przedmiotowego wniosku. Nie można też było stwierdzić, że przy otrzymanych pouczeniach, w tym odesłaniach do zapoznania się i zastosowania odpowiedniego, wskazanego druku umieszczonego na stronie internetowej PFRON, nie mógł on złożyć przedmiotowego wniosku w terminie. Podczas oceny należało mieć na uwadze, że skarżący pracuje na komputerze, w programach informatycznych. To w programie informatycznym, dostępnym w internecie, zostały umieszczone stosowne druki wniosku zawierające pouczenie dotyczące terminu jego złożenia. Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób przewlekły, to jednak okoliczność ta nie wpłynęła na wynik sprawy. Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych a także przyznanie wynagrodzenia za pełnioną funkcję pełnomocnika z urzędu a nieopłaconą w całości ani w części według norm przepisanych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Sąd I instancji nie rozstrzygnął wniosku pełnomocnika o przyznanie wynagrodzenia, mimo że został złożony w piśmie procesowym przed wydaniem wyroku. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. przez nie uchylenie zaskarżonego postanowienia pomimo istnienia ku temu podstaw w konsekwencji naruszenia prawa procesowego przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej, w szczególności przez brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz wadliwe uzasadnienie postanowienia odmawiającego skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; - art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przez nietrafne przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminowi do złożenia wniosków o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oraz, iż wykazała się niestarannością uchybiając terminowi do złożenia wniosku o dofinansowanie; - art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. przez nieprawidłowe przyjęcie, że nie doszło do wprowadzenia w błąd skarżącego przez pracowników PFRON w odniesieniu do daty złożenia wniosku w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, wedle art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed WSA, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach jej zarzutów. Przypomnieć należy, że zarzuty te zostały oparte na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Bezsporne w sprawie jest, że wniosek w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych został złożony przez skarżącego w dniu 31 października 2014 r., a więc z uchybieniem terminu. Towarzyszył mu wniosek o przywrócenie terminu, w którym skarżący powoływał się wyłącznie na działanie pod wpływem ww. błędu. W związku z powyższym w pierwszej kolejności należy wskazać, że kwestie przywrócenia terminu w postępowaniu dotyczącym miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych reguluje § 5 ust. 4 rozporządzenia w sprawie dofinansowania, zgodnie z którym termin do złożenia wniosków przywraca się na prośbę wnioskodawcy, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zgodnie z treścią art. 45 ust. 3a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm., dalej ustawa o rehabilitacji) przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy stwierdzić, że regulacja dotycząca przywracania terminu do składania wniosków o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych zawarta w rozporządzeniu jest niekompletna - brak jest w niej na przykład terminu w jakim wniosek o przywrócenie terminu może być złożony. Dlatego właściwe jest przyjęcie, że w sprawach nieuregulowanych w rozporządzeniu ma zastosowanie, na podstawie art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji, Kodeks postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy przypomnieć, że charakter terminu do składania wniosków o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, o którym mowa w art. 26c ustawy o rehabilitacji, był sporny uznawano go albo za termin prawa materialnego, przywołując argument, iż niezłożenie wniosku w terminie powoduje, że uprawnienie do uzyskania dofinansowania wygasa, albo za termin o charakterze procesowym opowiadając się za dopuszczalnością przywracania tego terminu i za taki jest obecnie traktowany. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia § 5 ust. 4 rozporządzenia w sprawie dofinansowania jednakże zasadnicza przesłanka przywrócenia terminu zawarta w rozporządzeniu tzn. uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę braku winy w uchybieniu terminu jest identyczna jak w art. 58 § 1 k.p.a. Dlatego ze względu na identyczne brzmienie przesłanki przywrócenia terminu w obu regulacjach (rozporządzenie i k.p.a.) znajdą zastosowanie ugruntowane w doktrynie i orzecznictwie wskazówki co do rozumienia i zastosowania tej przesłanki, wyrażone na gruncie art. 58 § 1 k.p.a. Należy więc wskazać, że brak winy w uchybieniu terminu winien być oceniany w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. Od strony postępowania można bowiem oczekiwać i wymagać szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swych spraw. Dopuszczenie się przez zainteresowanego choćby lekkiego niedbalstwa daje podstawę do przyjęcia jego zawinienia w uchybieniu terminu i odmowy przywrócenia terminu. O braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy strona (lub jej pełnomocnik) nie mogła usunąć zaistniałej przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy przypomnieć, że organy orzekające w sprawie uznały wniosek o przywrócenie terminu za niezasadny, przyjmując, iż skarżący nie uprawdopodobnił braku swojej winy w niedochowaniu terminów do złożenia wniosków Wn-D za wrzesień 2014 r. Stanowisko to zaakceptował Sąd I instancji uznając, że "...w sprawie nie można stwierdzić aby skarżący został błędnie pouczony co do daty składania przedmiotowego wniosku. Nie można też stwierdzić, że przy otrzymanych pouczeniach, w tym odesłaniach do zapoznania się i zastosowania odpowiedniego, wskazanego druku umieszczonego na stronie internetowej PFRON, nie mógł on złożyć przedmiotowego wniosku w terminie." W ocenie Sądu odwoławczego zgodzić należy się z powyższym poglądem WSA. Analiza stenogramów rozmów telefonicznych przeprowadzonych w dniach 30 lipca, 14 i 29 sierpnia oraz 11 września 2014 r. przez skarżącego z pracownikami PFRON nie wskazuje aby skarżący został błędnie poinformowany o terminie składania wniosku Wn-D. W toku całego postępowania skarżący nie przedstawił także żadnych dowodów, które podważyłby powyższe stwierdzenie. Ponadto należy mieć na uwadze, że druk WN-D (załącznik nr.1 rozporządzenia) na stronie pierwszej w pierwszym akapicie zawierał informację o podstawie prawnej dofinansowania oraz informował, że wniosek należy złożyć w terminie do 25 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczy. Uważne przeczytanie przedmiotowego wniosku dałoby skarżącemu wiedzę o właściwym terminie do jego złożenia. Skoro przyczyny uzasadniające restytucję terminu procesowego muszą mieć charakter obiektywny i wyjątkowy w tym sensie, że uniemożliwiają one zachowanie terminu procesowego nawet przy dołożeniu należytej staranności przez osobę, która w sposób rzetelny i odpowiedzialny dba o swoje interesy, to w świetle prawidłowo zebranego materiału dowodowego, postępowania skarżącego w tych kategoriach nie spełnia. Dlatego też ocena orzekających w sprawie organów, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu znajduje pełne odzwierciedlenie zarówno w zgromadzonym materiale dowodowym, jak i przepisach prawa. W związku z tym Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy orzekające w sprawie wniosku skarżącego o przywrócenie terminu właściwie oceniły stan faktyczny i prawidłowo wskazały, iż nie wykazał on braku winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosków o wypłatę dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych, a argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej to polemika z prawidłowo uzasadnionym orzeczeniem Sądu I instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej nie jest zasadny, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art.184 p.p.s.a. W sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie całkowitym, a wiec zwolnił go z konieczności ponoszenia kosztów sądowych oraz ustanowił dla niego adwokata, zaś oceniając sytuację majątkową skarżącego sąd uznał, że jego sytuacja materialna jest trudna i wskazał na zwiększone potrzeby w związku z niepełnosprawnością, to w sprawie tej należało odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, iż w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi przepis art. 207 § 2 p.p.s.a.