I OSK 2103/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 1/16 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną UZASADIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 1/16 oddalił skargę M.M. (dalej, jako: "skarżący") na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. orzekł w stosunku do M. M. o utracie statusu osoby bezrobotnej, na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149 ze zm.). Decyzją z [...] października 2015 r. Wojewoda Świętokrzyski po rozpatrzeniu odwołania M.M. od ww. decyzji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że M. M. w dniu [...] lutego 2015 r. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. W tym dniu otrzymał "Informację dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy", zawierającą m.in. informacje o prawach i obowiązkach bezrobotnego oraz okolicznościach powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej oraz, że w przypadku przerwania z własnej winy innej formy pomocy określonej w ustawie zostanie pozbawiony statusu bezrobotnego na okres odpowiednio 120, 180, 270 dni, w zależności od liczby przerwania form pomocy, którymi został objęty przez PUP. W omawianej informacji zawarto również pouczenie dotyczące form usprawiedliwiania nieobecności w wyznaczonym terminie, w tym o konieczności przedstawienia zaświadczenia lekarskiego w przypadku choroby bądź opieki nad chorym członkiem rodziny. Skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem zapoznanie się z treścią omawianego dokumentu oraz otrzymanie jednego egzemplarza. W dniu [...] lipca 2015 r. skarżący otrzymał skierowanie do I. P. S. Sp. z o.o. w celu udziału w działaniach aktywizacyjnych. Skierowanie zawierało pouczenie, że w przypadku przerwania z własnej winy udziału w działaniach aktywizacyjnych następuje pozbawienie statusu bezrobotnego od dnia przerwania na okres odpowiednio 120, 180, 270 dni. Ponadto bezrobotny otrzymał "Informację dla osób zarejestrowanych w PUP, którym przedstawiono propozycję pracy lub inną formę pomocy przewidzianą w ustawie" i zobowiązał się do zapoznania się z jej treścią. Organ odwoławczy podkreślił, że w zgromadzonym materiale dowodowym znajduje się Indywidualny Plan Działania zawierający część o nazwie "Plan działań aktywizacyjnych" obejmujący szczegółowy harmonogram działań tj. tematy zajęć, terminy wraz z ramami czasowymi spotkań, oraz imię i nazwisko prowadzącego zajęcia. Dokument ten został sporządzony w dniu 22 lipca 2015 r. i podpisany odręcznym podpisem przez skarżącego. Zawiera on również adnotację "Potwierdzam sporządzenie Planu Działań Aktywizacyjnych dla Pana M. M. przez spółkę I. P.S. Sp. z o.o. oraz akceptuję jej treść. Zgadzam się na realizację zaproponowanych form aktywizacji oraz zobowiązuję się do aktywnego w nich udziału", pod którą znajduje się podpis zainteresowanego. Z omawianego dokumentu wynika, że skarżący miał wyznaczony termin spotkania w ramach działań aktywizacyjnych na 6 sierpnia 2015 r. W dniu 18 sierpnia 2015 r. do PUP we W. wpłynął wniosek o "wymianę Klienta skierowanego do Wykonawcy działań aktywizacyjnych" przekazany przez I.P. S. Sp. z o.o. Wskazano w nim, że skarżący nie zgłosił się na wyznaczone na 6 sierpnia 2015 r. szkolenie. W związku z tym organ I instancji wydał decyzję o utracie statusu osoby bezrobotnej z powodu przerwania udziału w działaniach aktywizacyjnych. Dalej organ II instancji stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje bezspornie, że skarżący zapoznał się z treścią Planu Działań Aktywizacyjnych, wyraził zgodę na realizację zaproponowanych form aktywizacji i zobowiązał się do aktywnego w nich udziału, a także został w prawidłowy sposób poinformowany o wyznaczonym terminie zajęć aktywizacyjnych. Został też prawidłowo pouczony o konsekwencjach przerwania udziału w zajęciach aktywizacyjnych, a także o tym co może zostać uznane za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa w wyznaczonym przez PUP terminie oraz jakie są formy usprawiedliwiania nieobecności. Ponieważ skarżący nie stawił się na zajęcia aktywizacyjne w dniu 6 sierpnia 2015 r. i nie usprawiedliwił swojej nieobecności w terminie 7 dni podając uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa należało pozbawić go statusu osoby bezrobotnej. W związku z tym, że jest to druga odmowa przyjęcia przez niego innej formy pomocy proponowanej przez Urząd, utrata statusu następuje na okres 180 dni od dnia przerwania innej formy pomocy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ zauważył, że art. 33 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku stanowi, iż decyzji o pozbawieniu statusu bezrobotnego nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Na powyższą decyzję M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji, zaskarżonym obecnie wyrokiem skargę oddalił. Podniósł, że okolicznością niesporną jest to, że skarżący jako bezrobotny został skierowany do udziału w zajęciach aktywizacyjnych prowadzonych przez Spółkę z o.o. I. P. S. W skierowaniu zawarte było między innymi pouczenie, że starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który z własnej winy przerwał udział w zajęciach aktywizacyjnych, pod którym to pouczeniem skarżący podpisał się, a ponadto otrzymał on dokument zatytułowany "Informacja dla osób zarejestrowanych w powiatowym urzędzie pracy, którym przedstawiono propozycje pracy lub inną formie pomocy przewidzianą w ustawie", w którym także zawarte jest pouczenie, że zarejestrowana osoba traci status osoby bezrobotnej jeśli z własnej winy przerwie szkolenie, staż lub realizację indywidualnego planu działania (pkt 5). Ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów wynika, że skarżący w dniu 16 lipca 2015 r. zgłosił się do I. P. S. Sp. z o o. Punkt Obsługi Bezrobotnych we W., uczestniczył także w spotkaniu w dniu 22 lipca 2015 r. i tego samego dnia otrzymał plan działań aktywizacyjnych, zawierający informacje o terminach (dzień, godzina), tematach zajęć i osobach je prowadzących. Jeśli chodzi o zajęcia w dniu 6 sierpnia 2015 r. w planie tym była także zawarta informacja, że odbędą się one w Sali Konferencyjnej. Okolicznością niekwestionowaną przez M. M. jest to, że na zajęcia w dniu 6 sierpnia 2015 r. nie stawił się, w związku z czym organ I instancji na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy orzekł o utracie przez niego statusu osoby bezrobotnej z dniem 6 sierpnia 2015 r. W ocenie Sądu I instancji, rację ma skarżący zarzucając, że organ przed wydaniem decyzji powinien, stosownie do art. 10 K.p.a., umożliwić mu złożenie wyjaśnień, a w szczególności podanie przyczyn nieobecności. Jednakże zauważyć należy, że skoro skarżący był pouczony o skutkach niestawiennictwa, a z decyzji organu I instancji wprost wynikało, z jakiego powodu utracił status osoby bezrobotnej, to chociażby w odwołaniu od decyzji Starosty powinien on usprawiedliwić swoją nieobecność na zajęciach w dniu 6 sierpnia 2015. Tymczasem w odwołaniu M. M. nie wskazał żadnych powodów tej nieobecności, ograniczając się do zarzutów, że decyzja organu nie spełnia wymogów art. 107 K.p.a. i kwestionując nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności. W tej sytuacji organ odwoławczy władny był ustalić, że skarżący z własnej winy przerwał realizację indywidualnego planu działania, a co za tym idzie, że zachodziły podstawy pod pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zauważyć należy, że dopiero w skardze M. M. wskazał powód niestawienia się na zajęcia, a mianowicie brak wiedzy, gdzie te zajęcia mają się odbywać. W związku z tym zauważyć należy, że jeśli faktycznie skarżący miał jakieś wątpliwości odnośnie tego, w którym budynku znajduje się sala konferencyjna, powinien o to zapytać doradcę, od którego otrzymał plan działań aktywizacyjnych albo zwrócić się w tej sprawie do PUP. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja nie narusza art. 107 K.p.a., zawiera ona bowiem wszystkie elementy, w tym w szczególności uzasadnienie faktyczne i prawne. Mając zaś na uwadze wcześniej wskazane okoliczności, zdaniem Sądu nawet jeśli przy wydawaniu tej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, to skarżący nie wykazał, aby mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się M. M. i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił, na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 8, 9, 10, 16, 61 § 4, 77 § 1, 86, 136 K.p.a. przejawiające się w oddaleniu skargi, w sytuacji gdy z akt sprawy wynika, że strona postępowania została pozbawiona prawa do udziału w nim oraz prawa podejmowania inicjatywy dowodowej do złożenia zeznań oraz prawie do zajęcia stanowiska w sprawie oraz, że powyższe błędy organu I instancji nie zostały usunięte oraz organ odwoławczy w ramach art. 136 K.p.a.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, art. 86 K.p.a. oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. przejawiające się sanowaniu przez Sąd ewidentnych naruszeń prawa procesowego (braku postępowania dowodowego i pozbawienia strony udziału w postępowaniu) organów obu instancji poprzez oparcie rozstrzygnięcia na jednym enigmatycznym zdaniu zawartym w środku zaskarżenia dotyczącym przyczyny nieobecności na spotkaniu aktywizacyjnym w dniu 6 sierpnia 2015 r. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, oświadczając, że nie zostały ona opłacone w żadnej części. Nadto skarżący zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie administracyjne zostało w tej sprawie przeprowadzone w sposób naruszający podstawowe standardy rzetelnego rozpoznania sprawy, zaś charakter naruszeń jest doniosły, bowiem stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skarżący został pozbawiony prawa do udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ponieważ o jego prowadzeniu dowiedział się dopiero w momencie otrzymania decyzji Starosty, która kończyła merytorycznie to stadium dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności w celu sanowania tych błędów, chociaż skarżący opisał je w swoim odwołaniu. Skarżący oczekiwał, iż skutkiem odwołania będzie uzupełnienie postępowania dowodowego i wobec tego nie podnosił w odwołaniu dodatkowych argumentów dotyczących przyczyn nieobecności na spotkaniu w dniu 6 sierpnia 2016 r., poza zarzutami, które miały skłonić organ do skorzystania z możliwości przewidzianych w art. 136 K.p.a. Dalej wyjaśniono, że sposób zredagowania skargi do WSA w Kielcach wskazuje, że intencją skarżącego nie było opisanie przyczyn nieobecności, lecz dążenie do wzruszenia decyzji i w następstwie tego skorzystanie z uprawnień gwarantowanych m. in. przez art. 10 K.p.a. Charakter i specyfika sprawy wymagały skorzystania przez organ z dowodu w postaci przesłuchania strony (art. 86 K.p.a.). Dowodu tego nie mogą zastąpić pisemne sformułowania skargi do sądu, dlatego też WSA w Kielcach nie powinien rozstrzygać kwestii wpływu błędów proceduralnych na wynik sprawy poprzez analizowanie treści pism procesowych. Skarga jest środkiem zaskarżenia, a nie dokumentem tworzonym na użytek postępowania dowodowego i dlatego skarżący jedynie zasygnalizował przyczynę nieobecności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutu zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. W niniejszej sprawie, zarówno pierwszy z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów (naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 8, 9, 10, 16, 61 § 4, 77 § 1, 86, 136 K.p.a.), jak i drugi (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, art. 86 K.p.a. oraz art. 106 § 3 P.p.s.a.), sprowadzając się do twierdzenia, iż w postępowaniu administracyjnym występowały naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a mimo to Sąd I instancji skargę oddalił. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te są nietrafne. Wyjaśnić należy, iż obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wypływa z dyspozycji art. 10 § 1 k. p. a. Z przepisu art. 61 § 4 k. p. a. wynika zaś konieczność zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. Przez udział strony w postępowaniu rozumieć należy udział stron w całym ciągu czynności postępowania administracyjnego prowadzonych przez organ administracji publicznej. Zawiadomienie zaś o wszczęciu postępowania winno być stronie doręczone w taki sposób, by powzięła wiadomość o tym, że zyskała przymiot strony o postępowaniu administracyjnym we wskazanym w zawiadomieniu przedmiocie. W niniejszej sprawie z akt administracyjnych wynika, że o postępowaniu administracyjnym skarżący dowiedział się dopiero z treści doręczonej mu decyzji organu I instancji o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej. Niewątpliwie zatem organ I instancji naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Naruszył też dyspozycję art. 61 § 4 k. p. a. Jednakże uchybienia te nie mogły stanowić podstawy wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a. Instytucja wznowienia postępowania jest trybem nadzwyczajnym, zmierzającym do ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznej podnieść należy, iż podstawy wznowienia winny być wykładane ściśle. Stąd też, naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym skutkujące zaistnieniem podstawy wznowienia postępowania dotyczy tylko takich czynności, które miały istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia. Stwierdzenie to, na gruncie niniejszej sprawy, ma zasadnicze znaczenie, bowiem w postępowaniu administracyjnym prowadzonym wobec skarżącego, oprócz wskazanego wyżej uchybienia nie można dostrzec innych naruszeń prawa w obrębie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, które miałyby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Po pierwsze podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że skarżący został skutecznie pouczony o skutkach niestawiennictwa w zajęciach aktywizacyjnych, a także o tym co może zostać uznane za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa w wyznaczonym przez PUP terminie oraz jakie są formy usprawiedliwiania tej nieobecności. Po drugie, po otrzymaniu decyzji organu I instancji skarżący złożył, w zakreślonym terminie, odwołanie do organu wyższego stopnia. Następnie, wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Jak zatem wynika z powyższego, jedynym uchybieniem postępowania administracyjnego był brak zawiadomienia skarżącego przez organ I instancji o wszczęciu postępowania w przedmiocie utarty statusu osoby bezrobotnej. Na każdy innym etapie postępowania administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego skarżący brał aktywny udział, mógł prezentować swoje stanowisko, składać pisma procesowe, wnioski dowodowe, podać przyczyny niestawiennictwa na zajęciach aktywizacyjnych oraz wykazać, iż przyczyny te były uzasadnione. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że w okolicznościach tej sprawy niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania, nie może skutkować zaistnieniem podstawy wznowienia postępowania. Po wszczęciu bowiem postępowania nie podjęto już żadnych czynności, a w szczególności czynności o istotnym znaczeniu, z wyjątkiem wydania decyzji, która stronie została doręczona. Dlatego też, choć organ I instancji naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, to nie sposób przyjąć, że naruszenie to mogło stanowić podstawę wznowienia postępowania, a tym samym podstawę do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. Odnosząc się do stwierdzenia skarżącego, iż oczekiwał on, że konsekwencją jego odwołania od decyzji organu I instancji będzie uzupełnienie postępowania dowodowego i wobec tego nie podnosił w odwołaniu dodatkowych argumentów dotyczących przyczyn nieobecności na spotkaniu w dniu 6 sierpnia 2016 r., wskazać trzeba, iż pewność strony składającej środek odwoławczy co do jego skutków zawsze należy oceniać przez pryzmat jej subiektywnych odczuć. Sprawa będąca przedmiotem ponownej oceny wskutek wniesionego odwołania, może zostać bowiem rozstrzygnięta przez organ odwoławczy w różny sposób (pozytywnie dla strony, tj. zgodnie z jej oczekiwaniami bądź negatywnie dla niej), w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Z tych wszystkich przyczyn należało uznać, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zatem podlega ona oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.