II FSK 706/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Lu 629/16 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 17 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w przedmiocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stan sprawy Sąd przedstawił następująco: Prezydenta Miasta Lublina decyzją z dnia 18.05.2016 r. określił skarżącemu opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 39 zł miesięcznie, począwszy od dnia 1.07.2013 r. W odwołaniu skarżący podniósł, że opłata ta powinna wynosić 25 zł miesięcznie, jak za lokal w budynku wielomieszkaniowym, a nie jednorodzinnym, jak przyjęto. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 17.06.2016 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując, że zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz.290 ze zm., dalej: P.b.), za budynek jednorodzinny uznaje się budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej, niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Z prowadzonej przez organ pierwszej instancji ewidencji gruntów i budynków wynika, że na nieruchomości położonej w Lublinie, przy ul. [...], nie ma wydzielonych lokali mieszkalnych, zatem budynek ten należy traktować jako budynek jednorodzinny. Przeznaczenie budynku jako mieszkalnego ujawnione jest również w księdze wieczystej, prowadzonej dla tej nieruchomości. Zgodnie z uchwałą nr 704/XXVIII/2013 Rady Miasta Lublin z dnia 28.02.2013 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty, opłata pobierana przez Gminę L. jest obliczana według jednej stawki opłaty od gospodarstwa domowego i jest zróżnicowana w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość oraz od rodzaju zabudowy. Miesięczna stawka opłaty dla dwuosobowego gospodarstwa domowego w zabudowie jednorodzinnej, w której odpady zbierane są w sposób selektywny, wynosi 39 zł. Dlatego zasadne było określenie przez organ pierwszej instancji od lipca 2013 r. opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na przedmiotowej nieruchomości właśnie w takiej wysokości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zarzucił naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) przez niewykazanie, że skarżący posiada legitymację procesową do udziału w postępowaniu w charakterze strony, gdyż nie wykazano, że przysługujące mu prawo dożywocia jest tytułem prawnym do uznania go za umocowanego do reprezentowania właściciela w toczącym się postępowaniu w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami; w istocie skarżący nie posiada takiej legitymacji, a postępowanie dotyczy P. P. Uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że określenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zostało dokonane bez naruszenia przepisów prawa procesowego oraz materialnego. Organy administracji publicznej obu instancji słusznie bowiem uznały, że dom zamieszkiwany przez skarżącego i jego żonę nie jest budynkiem wielorodzinnym, jak określił go skarżący w deklaracji z dnia 21.05.2013 r., tylko jednorodzinnym, co wynika z art. 3 pkt 2a P.b.; zamieszkują oni bowiem budynek w zabudowie bliźniaczej. Budynek ten służy zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych i nie ma w nim odrębnych (więcej niż dwóch) oddzielnych lokali mieszkalnych, ani lokalu użytkowego. Jeśli chodzi o kwestię własności nieruchomości i reprezentacji w postępowaniu administracyjnym, to zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm., dalej: u.c.p.g.), przez właścicieli nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Z przepisu tego wynika, że regulacje u.c.p.g. definiują własność w sposób szerszy niż przepisy ustawy z dnia 23.04.1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Bezsporne jest, że skarżący korzysta z nieruchomości przy ul [...] w L jako dożywotnik. Bezsporne jest także, że wraz z żoną sami dysponują tą nieruchomością. Dlatego jako władający nią - stali się w rozumieniu przepisów u.c.p.g. osobami zobowiązanymi do złożenia deklaracji i do comiesięcznego uiszczania opłat w prawidłowo określonej wysokości związanej z gospodarowaniem nieruchomością. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez: 1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 2a P.b. przez uznanie, że budynek położony w L., przy ul. [...], jest budynkiem jednorodzinnym; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 6m u.c.p.g. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji budowlanej spornego budynku mieszkalnego, na okoliczność ustalenia ilości lokali mieszkalnych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną ani nie zajęło stanowiska co do jej zasadności w innej formie procesowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (por. art. 183 § 1 P.p.s.a.). Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej unormowane w art. 174 - art. 176 P.p.s.a, wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego mertoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 P.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1.03.2017 r. (II FSK 3133/16), “w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 P.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego". Powyższe uwagi są o tyle konieczne, że sposób sformułowania rozpoznawanej skargi kasacyjnej wyraźnie odbiega od wzorca uregulowanego w przepisach ustawy oraz ugruntowanego w praktyce sądowoadministracyjnej, istotnie utrudniając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się do podniesionych w niej zarzutów. Po pierwsze, uzasadnenie zarzutu naruszenia art. 3 pkt 2a P.b. jednoznacznie wskazuje, że skarżący nie kwestionuje w istocie przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny interpretacji tego przepisu czy oceny jego zastosowania przez organy administracji publicznej, lecz zmierza do wykazania nieprawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym. Zarzut ten stanowi – nieuprawnioną w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – polemikę z oceną podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Wskazując na błędy przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego skarżacy nie powołuje przy tym żadnych przepisów proceduralnych, które jego zdaniem zostały naruszone, a których to uchybień nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ponownie podkreślić należy, że obowiązek powołania przez kasatora skonkretyzowanej podstawy zaskarżenia związany jest z ograniczoną kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, który dokonuje kontroli rozstrzygniecia pierwszoinstancyjnego wyłącznie przez pryzmat sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów (za wyjątkiem przypadku nieważności postępowania, który w rozpoznawanej sprawie jednak nie zachodzi). W tej sytuacji uznać należy, że powyższy zarzut – koncentrujacy się wyłącznie na polemice z podstawą faktyczną rozstrzygnięcia – obarczony był istotną wadą konstrukcyjną, wykluczającą jego merytoryczne rozpoznanie. Również drugi z zarzutów materialnoprawnych daleki jest od precyzji. Przytoczony przez skarżącego art. 6m u.p.c.g. składa się z szeregu jednostek redakcyjnych (ust. 1 – 3), w których ustawodawca unormował różne co do charatkeru, treści i funkcji zagadnienia materialnoprawne oraz procesowe. Na podstawie petitum skargi kasacyjnej, ale także jej uzasadnienia, nie sposób ustalić konkretnej normy, której naruszenie jest przedmiotem zarzutu. W tej sytuacji samodzielne poszukiwanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wzorca normatywnego, z perspektywy którego ocenić należy legalność zaskarżonego wyroku, wykracza poza kompetencje tego Sądu, przyznane przepisami ustawy (por. art. 183 § 1 P.p.s.a.). W przypadku zarzutu zakwalifikowanego przez skarżącego jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ogóle nie wskazano jakiegokolwiek przepisu proceduralnego, który został naruszony w toku kontroli legalności rozstrzygnięcia administracyjnego, dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Treść oraz uzasadnienie tego zarzutu nie pozwalają przede wszystkim ustalić, czy dotyczy on postępowania dowodowego, toczącego się przed organami administracji publicznej, czy też samego postępowania sądowoadministracyjnego. Gdyby nawet przyjąć, że skarżącemu chodziło w istocie o naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 106 § 3 P.p.s.a., to zwrócić należy uwagę na fakt, że przepis ten – na zasadzie wyjątku wprowadzając możliwość przeprowadzenia w ramach postępowania sądowoadministracyjnego dowodu uzupełniającego z dokumentu – ma charakter fakultatywny, a jego stosowanie przez sąd uzależnione jest od spełniania określonych w nim przesłanek. Skuteczne podważenie legalności rozstrzygnięcia sądu w tym zakresie wymagałoby zatem przedstawienia precyzyjnych argumentów prawnych, uzasadniajacych ocenę, że odmowa przeprowadzenia dowodu uzupełnającego z dokumentów w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowiła naruszenie prawa, i to takie, które – zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Argumentów tego rodzaju nie sposób doszukać się we wniesionej skardze kasacyjnej, co prowadzi do uznania omawianego zarzutu za nietrafny. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. – oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono wobec braku stosownego wniosku od strony wygrywającej sprawe w instancji kasacyjnej.