II OSK 2507/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy inspektor sądowy M.S. po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 999/16 w sprawie ze skargi W.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 kwietnia 2017 r., II SA/Gl 999/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA albo sąd I instancji), działając w sprawie ze skargi Wiesława Kasala (dalej skarżący albo zobowiązany) w pkt 1 uchylił zaskarżone postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej ŚWINB) z [..] r., nr [..] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu (dalej PINB) z [..]r., nr [..], zasądzając w pkt 2 od ŚWINB na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym: Postanowieniem z [..]r. PINB, działając na podstawie art. 119 i 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej u.p.e.a.) nałożył na zobowiązanego grzywnę w wysokości 10.000 zł, celem przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z [..]r. nr [..]nakazującej rozbiórkę garażu zlokalizowanego na działce nr 12960/24 w Kamesznicy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ egzekucyjny wskazał, że w/w obowiązek nie został przez zobowiązanego wykonany, wobec czego zobowiązanemu przesłano upomnienie, a następnie wystawiono tytuł wykonawczy, stosując powyższy środek egzekucyjny. Organ ustalił grzywnę jednorazową w maksymalnej wysokości przewidzianej ustawą. W zażaleniu na to postanowienie zobowiązany podniósł zarzut naruszenia art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) przez nieprzeprowadzenie oględzin na działce zobowiązanego i brak ustaleń w zakresie możliwości wykonania nałożonego obowiązku. Wnoszący zażalenie zwrócił uwagę, że upomnienie zostało skierowane do niego w czasie, gdy niemożliwe było wykonanie rozbiórki garażu, z uwagi na czynniki atmosferyczne i nie zostało sprawdzone, czy garaż nie został już rozebrany. Postanowieniem z [..]r. ŚWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił postanowienie organu egzekucyjnego pierwszej instancji. Jednocześnie, powołując się na regulację art. 121 § 2 i 4, art. 22 § 2 oraz art. 18 u.p.e.a. nałożył na zobowiązanego grzywnę w kwocie 12.531 zł, w celu przymuszenia do wykonania wskazanego na wstępie obowiązku rozbiórki. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz do regulacji ustawowej organ uzasadnił, w jego ocenie, prawidłowy wybór tego środka egzekucyjnego jako łagodniejszego dla zobowiązanego, niż wykonanie zastępcze oraz prowadzącego do wykonania obowiązku. Jednakże za nieprawidłową uznał wysokość grzywny nałożonej przez PINB na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. Zdaniem ŚWINB, wysokość tej grzywny powinna być ustalona w oparciu o regulację art. 121 § 5 u.p.e.a. Przywołując treść tego przepisu ŚWINB podkreślił, że określa on w sposób ścisły zasady ustalania wysokości grzywny, wobec tego kwota grzywny nie podlega uznaniu organu. Następnie organ ten przedstawił wyliczenia, w oparciu o które ustalił nałożoną grzywnę. Uzasadniając wydanie w sprawie rozstrzygnięcia na niekorzyść wnoszącego zażalenie wskazał, że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo. Wyjaśnił ponadto, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wskazał, że brak czynności kontrolnych przed wydaniem postanowienia przez PINB stanowi uchybienie, niemniej jednak późniejsze oględziny działki zobowiązanego wykazały, że obowiązek nie został zrealizowany, zatem zasadnym było nałożenie grzywny. W skardze do WSA zobowiązany wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia ŚWINB oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jako zarzuty podniesiono naruszenie: - art. 121 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej pr.bud.) przez błędną wykładnię i ustalenie, że wolnostojący blaszany garaż stanowi budynek lub jego część; - 139 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i naruszenie zasady zakazu reformationis in peius; - art. 7 § 2 w zw. z art. 119 u.p.e.a. przez zastosowanie środka najbardziej uciążliwego dla skarżącego i nieprowadzącego do wykonania obowiązku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutów skargi, ŚWINB podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie 13 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i przedstawioną w niej argumentację. Wskazał, że obowiązek rozbiórki garażu został wykonany, gdyż obecnie garaż ten stoi w innym miejscu, częściowo na innej działce. Uznając wniesioną skargę za zasadną sąd I instancji zwrócił uwagę, że zarówno z decyzji PINB, jak i z tytułu wykonawczego z [..]r., nr [..]wynika, że obowiązek podlegający egzekucji dotyczy garażu zlokalizowanego na działce nr [..]w K.. Za zasadny sąd I instancji uznał podniesiony w skardze zarzut nieprawidłowego, w oparciu o złą podstawę prawną, ustalenia wysokości nałożonej grzywny. Zdaniem ŚWINB, na zobowiązanego do rozbiórki garażu powinna być nałożona grzywna w oparciu o regulację art. 121 § 5 u.p.e.a., nie zaś na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. - jak wskazał w podstawie swego rozstrzygnięcia PINB. Tymczasem, zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny, o której mowa w § 4 (spełnienie przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego) stanowi w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Przepis ten nie ma wobec tego zastosowania w niniejszym postępowaniu. Mimo że egzekucja skierowana do skarżącego dotyczy spełnienia przez niego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego to istotne jest, że obowiązek rozbiórki nie został orzeczony w stosunku do budynku lub jego części. Objęty nakazem rozbiórki garaż jest innym obiektem budowlanym niż budynek, którego pojęcie zdefiniowano w art. 3 pkt 2 pr.bud. Zgodnie z tą definicją pod pojęciem budynku należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Do obiektów budowlanych lub ich części, co do których orzeczono o nakazie rozbiórki, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 pr.bud. przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować art. 121 § 5 u.p.e.a. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 u.p.e.a. Ustalając wysokość nałożonej na skarżącego grzywny, organ egzekucyjny II instancji nieprawidłowo zatem przyjął, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 121§ 5 u.p.e.a. Jednocześnie, WSA rozstrzygając w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a), na podstawie uprawnień wynikających z treści art. 135 p.p.s.a., dokonał kontroli postanowienia PINB z [..]r. Jak wynika z treści art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i w stosunku do osób fizycznych nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Jednocześnie jednak wysokość nałożonej grzywny nie powinna wykraczać poza wynikającą z art. 7 § 2 u.p.e.a. zasadę celowości i stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Oznacza to, że w zakresie wysokości zastosowanej grzywny decyzja pozostawiona została uznaniu organu egzekucyjnego. Zastosowanie przez ustawodawcę tzw. uznania administracyjnego wymaga, aby organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia nakładającego powyższą grzywnę przytoczył ustalenia faktyczne sprawy wraz z uzasadnieniem wskazującym, dlaczego nałożył grzywnę w danej wysokości. Tymczasem, PINB w postanowieniu z [..]r. w żaden sposób nie wyjaśnił w uzasadnieniu, dlaczego w stanie faktycznym mającym miejsce w rozpatrywanej sprawie uznał za właściwe nałożenie na skarżącego grzywny w wysokości 10.000 zł, a zatem maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami prawa. Co więcej, rozstrzygnięcie to nie spełnienia pozostałych formalnych wymogów wynikających wprost z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. Nie może budzić wątpliwości, że uzasadnienie prawne decyzji (a na skutek odesłania również postanowienia) polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje również okoliczność, że konsekwentnie w toku postępowania egzekucyjnego skarżący wskazywał na realizację nałożonego obowiązku rozbiórki, natomiast organ nie zweryfikował tej okoliczności. W aktach sprawy znajduje się jedynie dokumentacja potwierdzająca, że ostatnia kontrola w tym zakresie poparta stosowną dokumentacją fotograficzną miała miejsce 9 marca 2016 r., zatem jeszcze przed wydaniem tytułu wykonawczego. Na dalszym etapie postępowania brak jest natomiast w aktach sprawy dokumentów potwierdzających niewykonanie obowiązku rozbiórki, w postaci choćby dokumentacji fotograficznej. Odnosząc się jednocześnie do argumentacji zawartej w skardze, WSA zaakcentował, że posadowienie obiektu budowlanego częściowo w tym samym miejscu nie świadczy o wykonaniu jego rozbiórki. Formułując wskazania dla PINB sąd I instancji podkreślił potrzebę ustalenia, czy i w jakim zakresie nałożony na skarżącego obowiązek został wykonany, zgromadzenia przy tym odpowiedniej dokumentacji oraz w zależności od rezultatu tych ustaleń, rozważenia czy nałożenie grzywny w danej wysokości określonej regulacją art. 121 § 2 u.p.e.a. jest adekwatnym środkiem egzekucyjnym w odniesieniu do zobowiązanego. Przy czym ustalenia organu egzekucyjnego i dokonana przez niego ocena powinny znaleźć odzwierciedlenie w wydanym przez niego rozstrzygnięciu, którego uzasadnienie ma spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art.126 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a., realizując przy tym zasadę wyrażoną w art. 11 k.p.a. W skardze kasacyjnej ŚWINB reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył w całości wyrok z 13 kwietnia 2017 r. zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: I. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c., polegające na tym, że sąd I instancji nie dokonał pełnej analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz przekroczył granice swobodnej oceny dowodów w ten sposób, że pominął ustalenia organów egzekucyjnych oraz twierdzenia samego uczestnika postępowania w kwestii faktycznego powiązania z gruntem garażu blaszanego, co przesądziło o tym, że garaż został błędnie zakwalifikowany jako inny obiekt budowlany, podczas gdy jest on budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 pr.bud., 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 5 u.p.e.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej sąd I instancji uchylił prawidłowy akt administracyjny w postaci postanowienia ŚWINB z [..]r. błędnie przyjmując, że ŚWINB - do ustalenia wysokości grzywny - nieprawidłowo zastosował art. 121 § 5 u.p.e.a., II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 pr.bud. przez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że garaż posadowiony na betonowych płytach nie jest trwale związany z gruntem, a tym samym jest budynkiem w rozumieniu tego przepisu. Skarżący kasacyjnie powołując się na art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi wniesionej przez zobowiązanego na postanowienie PINB, ewentualnie w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a ponadto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w. zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Pismem z dnia [..]r. zobowiązany, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi oraz o obciążenie organu kosztami postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek spośród przesłanek nieważności postępowania, o których enumeratywnie stanowi art. 183 § 2 p.p.s.a. Zarzuty kasacyjnie nie zasługiwały jednak na uwzględnienie. Podstawowym zagadnieniem stanowiącym przedmiot sporu w niniejszej sprawie było dokonanie prawidłowej kwalifikacji obiektu podlegającego przymusowej rozbiórce, a dokładniej udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy jest on budynkiem w rozumieniu art. 121 § 5 u.p.e.a. Przesądzenie tej kwestii determinowało sposób obliczenia grzywny w celu przymuszenia, jaka powinna była zostać nałożona na zobowiązanego z uwagi na brak dobrowolnej rozbiórki garażu. Zarówno ŚWINB, jak i WSA odnosząc się do tego zagadnienia prawidłowo sięgnęli do definicji budynku, o której stanowi art. 3 pkt 2 pr.bud. Warunkiem uznania obiektu budowlanego za budynek w rozumieniu tego przepisu jest trwałe jego związanie z gruntem, wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadanie fundamentu i dachu. Wszystkie warunki, o których stanowi ten przepis powinny zostać spełnione łącznie. Koncentrując uwagę na elemencie trwałego związania z gruntem, oznacza ona na tyle stabilne posadowienie obiektu, aby zapewnić jemu trwałość uniemożliwiającą m.in. przesunięcie na inne miejsce. Każdorazowo o zaistnieniu tego warunku decyduje konstrukcja techniczna budynku. Obiektami, które tej cechy nie spełniają są m.in. kioski uliczne, barakowozy czy też obiekty kontenerowe (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011, s. 42). Przesądzającego znaczenia nie ma sam ciężar obiektu ani też jego rozmiar, tylko trwałość posadowienia. Sąd I instancji działając w sposób zgodny z prawem przyjął, że zlokalizowany na działce nr [..]garaż konstrukcji stalowej o wymiarach 5,00 m x 3,00 m i zmiennej wysokości od 1,90 m do 2,10 m nie został trwale związany z gruntem. Z akt administracyjnych sprawy, w tym ze znajdującego się w nich materiału fotograficznego wynika, że garaż ulegał przesunięciom. Okoliczność ta została wprost przyznana w piśmie zobowiązanego z [..]r. Z decyzji z [..]r., nr [..], w której nałożony został obowiązek rozbiórki garażu wynika, że jest on usytuowany na niestabilnym sztucznym nasypie z gliny, na którym ułożono betonowe płyty o grubości 8 cm. Argumentacja zaprezentowana w skardze kasacyjnej nie mogła zostać uznana za przekonującą. Samo opieranie się obiektu budowlanego bliżej nieokreślonym czynnikom zewnętrznym nie powoduje automatycznie, że garaż jest trwale związany z gruntem. Jeżeli w sprawie doszło do jego przesunięcia, świadczy to jednoznacznie, że związanie z gruntem tego obiektu nie występuje. Jeżeli obiekt budowlany nie spełnia cech budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 pr.bud., wówczas wysokość grzywny w celu przymuszenia powinna zostać obliczona stosownie do art. 121 § 4 u.p.e.a., a nie art. 121 § 5 tej ustawy. Taka sytuacja zaistniała w stanie faktycznym, który znalazł się u podstaw wydania zaskarżonego wyroku. Z przedstawionych względów sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. Ustalenia faktyczne przeprowadzone przez WSA znajdują oparcie w materiale dowodowym sprawy. Są one spójne i logiczne. W sprawie zaistniały pełne podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Sąd I instancji nie uchybił ponadto regulacji materialnoprawnej, tj. art. 3 pkt 2 pr.bud. Jak zostało to zauważone powyżej, samo posadowienie garażu na betonowych płytach nie przesądza automatycznie o jego związaniu z gruntem. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.