II GSK 1357/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1266/16 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1266/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia diagnosty do wykonywania badań technicznych. Referując sprawę, Sąd I instancji stwierdził, że prawomocnym wyrokiem z dnia [...] września 2015 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w M. [...] Wydział Karny uznał A. D. za winnego poświadczania nieprawdy w dowodach rejestracyjnych pojazdów w trakcie wykonywania okresowych badań technicznych, tj. czynów stanowiących występki z art. 271 § 1 i § 3 Kodeksu karnego i wymierzył mu karę, m.in. orzekając środek karny w postaci zakazu wykonywania zawodu diagnosty na okres jednego roku. Wyrok ten został przesłany do Prezydenta Miasta D., który decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] orzekł o cofnięciu A. D. uprawnienia nr [...] do wykonywania badań technicznych. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., powoływanej dalej jako p.r.d.), zgodnie z którym starosta cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, stwierdzono wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. W ocenie organu, poświadczenie nieprawdy stwierdzone prawomocnym wyrokiem karnym wyczerpuje ustawową przesłankę cofnięcia uprawnień diagnoście, o której mowa w art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że stwierdzenie uchybienia polegającego na wydaniu przez diagnostę zaświadczenia lub dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami skutkuje zastosowaniem przewidzianej w nim sankcji. Organ uznał, że zawarte w art. 84 ust. 3 p.r.d. sformułowanie "w wyniku przeprowadzonej kontroli" należy rozumieć jako wystąpienie podstaw faktycznych do wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień. Odwołując się do uchwały Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 12 marca 2012 r. sygn. akt II GSP 2/11, organ stwierdził, że brak jest racjonalnych przesłanek do wykluczenia możliwości wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy informacje o wydaniu przez diagnostę zaświadczenia albo dokonaniu wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami zostało uzyskane podczas analizy akt w innej sprawie albo pochodzą od innych organów. A. D. złożył odwołanie od powyższej decyzji, podkreślając, że został już ukarany zakazem wykonywania zawodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] października 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, powołując się na uchwałę NSA z dnia 12 marca 2012 r. sygn. akt II GPS 2/11; organ stwierdził, że diagnosta swoim działaniem wypełnił przesłankę, o której mowa w art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d., skutkującą cofnięciem mu uprawnień do wykonywania badań technicznych. Strona złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając organowi orzeczenie o pozbawieniu go uprawnień diagnosty, pomimo że podjęte przez organ czynności nie doprowadziły do stwierdzenia uchybień w toku kontroli. Zdaniem skarżącego, z art. 84 ust. 3 p.r.d. wynika, iż samo powzięcie przez starostę wiadomości o naruszeniu obowiązków diagnosty w związku z zapadłym wyrokiem karnym nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień. Skarżący odwołał się ponadto do stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich kwestionującego regulację zawartą w art. 84 ust. 3 i ust. 4 p.r.d. jako automatyczną i zbyt daleko ingerującą w swobodę wykonywania zawodu, nie spełniającą jednocześnie zasady proporcjonalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że ze względów celowościowych i logicznych nie do przyjęcia jest stanowisko, zgodnie z którym jedynie ujawnione w trakcie kontroli uchybienia w pracy diagnosty stanowią podstawę cofnięcia uprawnień. Przepis, jak należy przyjąć, odwołuje się do jednego ze źródeł informacji o takich uchybieniach, natomiast nie wyklucza jej uzyskania także z innych źródeł, w tym wyroków sądu karnego. Sąd I instancji powołał się na treść art. 269 § 1 p.p.s.a. i uznał, że jest związany uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II GPS 2/11, w której stwierdzono, że "sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie." Sąd I instancji nie uznał również za zasadne i niezbędne występowanie do Trybunału Konstytucyjnego z ponownym pytaniem dotyczącym konstytucyjności art. 84 ust. 3 p.r.d. A. D. zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2016 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] maja 2016 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; a także o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skarżący kasacyjnie postawił zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 84 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie wymogu stwierdzenia uchybień w toku przeprowadzonej kontroli, podczas gdy dyrektywa wykładni per non est nakazuje interpretować przepisy, nie pomijając żadnego ich fragmentu, a także poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej pomimo represyjnego charakteru przepisu. Skarżący postawił również zarzuty naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 84 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 p.r.d. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o stwierdzeniu uchybień "w wyniku przeprowadzonej kontroli" poprzez uznanie, że cofnięcie uprawnień diagnosty może nastąpić bez przeprowadzenia kontroli, czego konsekwencją było niezakwestionowanie decyzji o pozbawieniu skarżącego uprawnień diagnosty, pomimo że podjęte przez organ czynności nie doprowadziły do stwierdzenia uchybień w toku kontroli; b. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 84 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 p.r.d. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o stwierdzeniu uchybień "w wyniku przeprowadzonej kontroli" poprzez uznanie, że ustalenie stanu faktycznego wbrew wynikom przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 84 ust. 3 p.p.s.a., nie stanowi złamania zasady prawdy obiektywnej, a do stwierdzenia uchybień i wydania decyzji o odebraniu uprawnień wystarczają informacje z innych źródeł, nawet jeśli w toku prowadzonej kontroli nie stwierdzono uchybień skarżącego diagnosty; c. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. wobec niestwierdzenia naruszenia zasady wzbudzania zaufania obywateli do państwa poprzez podjęcie przez organ administracyjny czynności zmierzających do stwierdzenia uchybień w wyniku przeprowadzonej kontroli, a następnie uznania je za nieistotne, gdy nie stwierdzono w ich toku uchybień; d. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady proporcjonalności, podczas gdy nakaz taki wynika wprost z Konstytucji, która powinna być w niniejszej sprawie współstosowana z ustawą. Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o przedstawienie na podstawie art. 193 Konstytucji RP Trybunałowi Konstytucyjnemu następujących pytań prawnych: a. "Czy przepis art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1260) w zakresie, w jakim nakłada na starostę obowiązek cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych bez uwzględnienia okoliczności podmiotowych i przedmiotowych jest zgodny z art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.)?" b. "Czy przepis art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1260) w zakresie, w jakim nakłada na starostę obowiązek cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych także w razie orzeczenia przez sąd karny środka karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.)?". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że możliwość nałożenia sankcji w postaci cofnięcia uprawnienia do wykonywania badań technicznych wymaga stwierdzenia ewidentnego naruszenia przepisu prawa, który reguluje czynności diagnosty, podlegającego ocenie w trakcie prowadzonej przez starostę kontroli. Skarżący podkreślił, że sankcja administracyjna w niniejszej sprawie nie jest ani konieczna (cele tej sankcji spełniło orzeczenie środka karnego), ani proporcjonalna sensu stricto. Skoro bowiem sąd, mając możliwość stopniowania wymiaru kary (środka karnego), orzekł zakaz wykonywania zawodu diagnosty na okres jednego roku, to z całą pewnością de facto powielanie tej dolegliwości w wymiarze lat 5 jest nieproporcjonalne i bezcelowe, a przez to sprzeczne z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu. Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji zgodził się z organem, iż wobec wynikającego z wyroku sądu karnego ustalenia poświadczenia przez skarżącego nieprawdy w dowodach rejestracyjnych pojazdów w trakcie wykonywania okresowych badań technicznych, spełniona została określona art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. przesłanka cofnięcia uprawnień diagnosty, co musiało uzasadnić oddalenie skargi. Wywiedziona w oparciu o przewidziane p.p.s.a. podstawy skarga kasacyjna kwestionuje to stanowisko, podnosząc przede wszystkim, iż powzięcie informacji o skazaniu nie może stanowić jedynej podstawy do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień diagnosty, bowiem autonomia postępowania administracyjnego nakazuje organowi je prowadzącemu respektowanie określonej art. 7 k.p.a. zasady prawdy materialnej, a podjęta przez organ kontrola nie wykazała nieprawidłowości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wyrok stanowi jedynie dowód w sprawie, który podlega ocenie w ramach obowiązku oceny całokształtu materiału dowodowego na zasadzie art. 80 k.p.a. Treść i charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Oczywisty przekaz, jaki płynie ze wskazanych w kasacji jako naruszone przepisów art. 7, 80 i 8 k.p.a., w powiązaniu z art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d., nie może, w świetle niewątpliwych okoliczności sprawy, podważyć prawidłowego toku rozumowania, który doprowadził Sąd I instancji do niekorzystnego dla skarżącego wyroku. Zasadnicze i decydujące dla wyniku sprawy znaczenie należy przypisać treści art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d., który nakazuje organowi cofnięcie uprawnień diagnoście w razie wykazania w wyniku kontroli, że wydał on zaświadczenie lub dokonał wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Przywołany przepis, poza jego oczywistym sankcyjnym charakterem, pełni funkcję prewencyjną służącą bezpieczeństwu ruchu drogowego przez uniemożliwienie wykonywania badań technicznej sprawności pojazdów przez nierzetelnych diagnostów. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez Sąd I instancji art. 84 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 p.r.d. przez jego błędną wykładnię. WSA prawidłowo odwołał się w tej kwestii do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GPS 2/11, zgodnie z którą sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej tym przepisem. Sąd kasacyjny podziela w pełni wyrażone w uchwale stanowisko, podkreślając konieczność uwzględnienia wykładni celowościowej i logicznej art. 84 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 p.r.d., bez uwzględnienia której odpowiadające treści tego przepisu działania diagnosty ujawnione w inny, niż w toku kontroli sposób, nie będą wywoływać skutku tą normą określonych. Odmienne rozumowanie nie tylko narusza ratio legis, lecz pozostaje w rażącej sprzeczności z przyjętą cyt. uchwałą wykładnią omawianego przepisu. Podkreślenia wymaga, że przewidziana przepisem sankcja uzależniona jest jedynie od wykazania deliktu przewidzianego wskazaną normą prawną i nakładana decyzją administracyjną obligatoryjnie, bez żadnej możliwości jej miarkowania czy dodatkowego warunkowania. Dodać też w tym miejscu należy, za powołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "wynik kontroli", o którym mowa w cyt. przepisie nie stanowi przesłanki zastosowania sankcji z art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d., lecz jedynie źródło wiedzy uzasadniające wszczęcie postępowania o cofnięcie uprawnienia diagnosty. Powyższe stwierdzenie prowadzić musi do wniosku, iż pozyskanie przez organ administracji informacji o wyroku skazującym za poświadczenie przez diagnostę nieprawdy w dowodach rejestracyjnych pojazdów w trakcie wykonywania okresowych badań technicznych nie tylko uzasadnia, ale wręcz nakazuje wszczęcie postępowania o cofnięcie uprawnienia diagnosty na zasadzie omawianego przepisu p.r.d., przy czym zbędne jest dla tego postępowania prowadzenie przez organ uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność wykazania naruszenia czy to z pkt 2) czy 1) art. 84 ust. 3 p.r.d. Natomiast podjęcie kontroli stacji przez organ sprawujący nadzór nad stacjami kontroli pojazdów, po uzyskaniu informacji o wyroku skazującym diagnosty tej stacji, należy uznać za w pełni uzasadnione. Trzeba jednakże dodać, iż pozytywne wyniki kontroli nie mogą znieść skutków prawomocnego wyroku skazującego i zmienić ustaleń, które legły u jego podstaw, a które dowodziły naruszenia przez skarżącego prawa i uzasadniały cofnięcie mu uprawnienia. W tym stanie rzeczy nie można przyznać racji skarżącemu kasacyjnie, którego zdaniem Sąd I instancji, dostrzegając niekonsekwentne działanie organu, czego zresztą Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza, winien był uchylić zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia podniesionych w pkt 2a, b i c petitum kasacji przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytań prawnych, których treść przywołana została w części opisowej uzasadnienia. Prawo wystąpienia przez każdy sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP przewiduje art. 193 ustawy zasadniczej, a skorzystanie z tej instytucji przez sąd administracyjny stanowi jego wyłączne imperium, niezależne od kierowanego przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził potrzeby odwołania się do Trybunału Konstytucyjnego, bowiem respektując przywołaną wyżej uchwałę NSA i nie mając wątpliwości co do wykładni art. 84 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 p.r.d., nie widzi potrzeby dokonywania uzupełniającej wykładni prokonstytucyjnej, ani tym bardziej konieczności oceny przez Trybunał Konstytucyjny zgodności tego przepisu z przepisami art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP. Z omówionych powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.