I GSK 1467/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Bartosz Barczyk po rozpoznaniu w dniu 24 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 673/16 w sprawie ze skargi L.M. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej również jako: "WSA") wyrokiem z 4 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 673/16 oddalił skargę L.M. (dalej: "skarżącej") na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Z przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego wynika, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r., deklarując w pakiecie 2 Rolnictwo Ekologiczne, wariant 2.4 - trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) powierzchnię 1,98 ha, w wariancie 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) powierzchnię 6,52 ha. Płatność została przyznana decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Słupsku (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] w łącznej wysokości 12.389,40 zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji poinformował, iż terminem rozpoczęcia pięcioletniego okresu zobowiązania jest dzień [...]. W latach 2012-2014 skarżąca ponawiała wnioski o przyznanie płatności. Decyzją organu I instancji z [...] otrzymała płatność rolnośrodowiskową na 2012 r. w tych samych wariantach w wysokości 12.389 zł, zaś decyzją z [...] otrzymała płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. w wysokości 12.250,80 zł dla wariantu 2.3 – trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) i dla wariantu 2.10 – uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania). Powierzchnie, do których przyznano płatności, we wszystkich ww. decyzjach były tożsame i wynosiły 1,98 ha dla wariantu – trwałe użytki zielone i 6,52 ha dla wariantu – uprawy sadownicze i jagodowe. W trakcie kontroli na miejscu, które przeprowadzono w dniach [...], stwierdzono uchybienia: w ramach użytków zielonych – różnicę powierzchni deklarowanej oraz powierzchni stwierdzonej wynoszącą 0,25 ha, co stanowi 12,63%; w ramach upraw sadowniczych i jagodowych - stwierdzono, że materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań oraz nieprawidłowości w postaci nieutrzymywania minimalnej obsady drzew. W związku z powyższym organ I instancji decyzją z [...] przyznał skarżącej na 2014 r. płatność rolnośrodowiskową dla wariantu 2.3 w pomniejszonej wysokości w kwocie 319,80 zł, zaś dla wariantu 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) odmówiono jej przyznania płatności. Skarżąca nie odwołała się od tej decyzji, wobec tego stała się ona ostateczna. Zawiadomieniem z [...] organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych za lata 2011-2013. W efekcie decyzją z [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Słupsku ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 35.438 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że niezgodność w zakresie zmniejszenia areału kwalifikującego się do przyznania płatności, ustalono na podstawie porównania powierzchni zadeklarowanych we wniosku strony oraz powierzchni stwierdzonych w wyniku kontroli przeprowadzonych w 2014 r. Na ich podstawie organ stwierdził, że w latach 2011–2013 powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych z uwagi na zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej oraz nieprzestrzeganie norm (nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów, materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań), jednocześnie wykluczył istnienie w sprawie przesłanki odstąpienia od ustalenia obowiązku zwrotu albo wykluczającej taki zwrot. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni (dalej: "organ II instancji"). Pismem z [...] skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z jej zeznań oraz świadka A.M. na okoliczność przebiegu oraz ustaleń kontroli przeprowadzonych przez ARiMR w latach 2011-2014. Powyższy wniosek został ponowiony pismem z [...]. Wezwaniem z dnia [...] (doręczonym [...]) skarżąca została wezwana do doprecyzowania, jakich kontroli dotyczy żądanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka, jakie okoliczności maja podlegać ustaleniu oraz wyjaśnienia, jakie znaczenie w jej ocenie dla wyników kontroli| ma sposób typowania. Została również wezwana do dostarczenia kopii protokołów kontroli Jednostki Certyfikującej za rok 2014 oraz wskazanie, kiedy i w jakich okolicznościach dosadzała drzewka jabłoni na poszczególnych działkach rolnych. Skarżąca nie wykonała obowiązków nałożonych na nią ww. wezwaniem, pozostawiając je bez odpowiedzi, w związku z czym organ II instancji postanowieniem z [...] odmówił przeprowadzenia wnioskowanego dowodu. Następnie decyzją z [...] Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...]. Oddalając skargę L.M. na powyższą decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] WSA uznał za nieuprawnioną argumentację skarżącej w zakresie nieprawidłowości dokonanych ustaleń stanu faktycznego, skutkujących błędnym określeniem kwoty nienależnie pobranych płatności. WSA nie uznał za wiarygodne twierdzenia skarżącej, że od początku nie zgadzała się z treścią raportów z kontroli, lecz nie sądziła, że powinna wnieść do nich zastrzeżenia. Sąd I instancji wskazał przy tym, że sporządzony raport, jako dokument urzędowy, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). K.p.a. przyjmuje domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie stwierdzone, poświadczone i zaświadczone przez upoważniony podmiot, który wystawił dokument. Art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu i nie wyklucza przeprowadzenia dowodu zaprzeczającego autentyczności samego dokumentu. Jednakże w ocenie WSA, skarżąca nie przeprowadziła skutecznego dowodu, tym samym nie podważyła skutecznie wyników kontroli. Nie przedkładając żadnego dowodu potwierdzającego okoliczności przeciwne, skarżąca poprzestała na wniesieniu pismem z 23 listopada 2015 r. o dopuszczenie dowodu z zeznań swoich oraz świadka A.M. na okoliczność przebiegu oraz ustaleń kontroli przeprowadzonych przez ARiMR. Jednocześnie skarżąca pozostawiła bez odpowiedzi wezwanie organu II instancji z 20 stycznia 2016 r. do doprecyzowania wniosku o dopuszczenie dowodu. Tym samym, w ocenie WSA, skarżąca nie mogła skutecznie zakwestionować odmowy przeprowadzenia wnioskowanego dowodu, skoro nie współpracowała z organem i powstrzymała się od wykazania, iż okoliczność, mająca zostać ustalona w drodze wnioskowanego dowodu, ma znaczenie dla sprawy. Odnosząc się do kolejnego twierdzenia skarżącej, że organ nie miał wiedzy, jaki był stan faktyczny przedmiotowych upraw za lata 2011-2013, ponieważ w tych latach nie przeprowadzano kontroli i nie kwestionowano przyznanych płatności rolnośrodowiskowych, WSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż skarżąca w 2011 r. podjęła pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 2 Rolnictwo Ekologiczne, wariant 2.4 – trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania), wariant 2.10 – uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania). WSA, na podstawie § 38 i § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361, dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe") stwierdził, że w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego bez poinformowania organów ARiMR o przyczynach tego stanu, istniała - co do zasady – podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. W przypadku ustalenia, że rolnik prowadził działalność rolniczą w ramach zobowiązań rolnośrodowiskowych na mniejszych powierzchniach działek niż deklarowane, tak jak to ustalono w rozpoznawanej sprawie, należało przyjąć, że nie realizował on wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na działkach, na których stwierdzono nieprawidłowości. Dochodzi wówczas do nienależytego pobrania przez rolnika świadczenia, gdyż świadczenie to zostało przyznane i wypłacone, a rolnik nie realizował następnie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. W związku z powyższym WSA za słuszne uznał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym skarżąca zobowiązana była do zwrotu płatności za lata 2011-2013 ze względu na niedotrzymanie zobowiązań wieloletnich z tytułu płatności rolnośrodowiskowych. Odnosząc się z kolei do kwestii przestrzegania przez skarżącą wymogów dotyczących powierzchni w ramach użytków zielonych, WSA stwierdził, że § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w sposób szczegółowy regulował wysokość sankcji: zwrotowi podlegała ta część płatności, która została przyznana do działki objętej zmniejszeniem, co było zgodne z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L z 2011 r., Nr 25, poz. 8, dalej: "rozporządzenie 65/2011"), który w przypadku zobowiązań wieloletnich przewidywał zmniejszenie pomocy, wykluczenie i jej odzyskiwanie także do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, przy czym obowiązek zwrotu dotyczył tylko tej części płatności, która została przyznana do powierzchni działki rolnej lub jej części, która została wycofana z podjętego zobowiązania. WSA wskazał jednak brak podobnej regulacji dotyczącej zwrotu płatności z tytułu uchybienia polegającego na nieutrzymaniu minimalnej obsady drzew, co było jednym z warunków otrzymania płatności w wariancie 2.10. Naruszenia takie, zdaniem WSA, należało zakwalifikować zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jako naruszenie innych warunków przyznania płatności, które powodowałoby obowiązek zwrotu nienależnych płatności za lata ubiegłe. Kończąc wywód, WSA nie dopatrzył się zarzuconej obrazy zasady względnej jawności akt postępowania unormowanej w art. 73 k.p.a. Z zasady tej, zdaniem WSA, nie wynika obowiązek organu do kserowania i przesyłania stronie całych akt postępowania z uwagi na miejsce zamieszkania jej profesjonalnego pełnomocnika z wyboru poza obszarem działania organu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L.M. zaskarżając go w całości i wnosząc o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA; zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Powyższemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. C) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni, która zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na fakt, iż organy administracji publicznej zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, czego nie zauważył Sąd I instancji w wyniku kontroli sądowej, a mianowicie: a) art. 7, art. 77 § l, art. 80 k.p.a., wyrażającej się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz brak rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oraz podstawowej wiedzy rolniczej, skutkującą niezasadnym przyznaniem mocy dowodowej oraz wiarygodności dokumentowi w postaci raportu z kontroli programu rolnośrodowiskowego przeprowadzonej w dniach [...]; brak wniesienia pisemnych zastrzeżeń do raportów z kontroli na miejscu nie może decydować o bezwarunkowej wartości dowodowej przedmiotowego dokumentu oraz nie może decydować o odmowie przyznania I płatności rolnośrodowiskowej za okresy wcześniejsze sprzed kontroli. Organ kontrolujący nie posiadał bowiem jakiejkolwiek wiedzy, jaki był stan faktyczny przedmiotowych upraw za lata 2011-2013, skoro w tych latach nie przeprowadzano kontroli i nie kwestionowano przyznanych płatności rolnośrodowiskowych; na te między innymi okoliczności chciała być przesłuchana skarżąca, ale organ kategorycznie odmówił przeprowadzenia przedmiotowego dowodu, tym samym naruszono obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego; b) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 z późn. zm., dalej: "u.w.r.o.w."), art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów i argumentów podnoszonych przez skarżącą w postępowaniu odwoławczym. Brak rzeczowego odniesienia się do zarzutów i argumentów skarżącej istotnych dla rozstrzygnięcia oraz ich merytorycznej oceny, a także bezpodstawna odmowa przesłuchania skarżącej doprowadziły do błędnego uznania przez organ, że doszło do nienależnego pobrania płatności, co WSA bezkrytycznie zaakceptował dokonując sądowej kontroli przedmiotowej decyzji; c) art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a to z uwagi na to, że organ drugiej instancji w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego po nierzetelnie przeprowadzonej kontroli w dniach [...] następuje wsteczna odmowa przyznania płatności rolnośrodowiskowej za lata 2011-2013, a ograniczył się tylko do prostego skopiowania i ponownego przywołania stanowiska organu pierwszej instancji, a więc nie uczynił zadość normatywnym warunkom merytorycznego rozstrzygania w postępowaniu odwoławczym, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie jakiejkolwiek kontroli zaskarżonej decyzji; d) art. 8, 16 § 1 w zw. z art. 155, 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez pominięcie w toku postępowania, iż w obrocie prawnym istnieją ostateczne decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Słupsku przyznające skarżącej płatności rolnośrodowiskowe za lata 2011-2014; e) art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2013, a ograniczenie się jedynie do ponownego przytoczenia oceny organu pierwszej instancji; f) art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 81 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka Pani A.M.; g) art. 73 § 2 w zw. z art. 74 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę pełnomocnikowi skarżącej wydania i wysłania na adres Kancelarii kserokopii akt znajdujących się w aktach sprawy, pomimo faktu, iż pełnomocnik ma miejsce zamieszkania w Poznaniu, a przepisy nie przewidują zakazu sporządzania i wysyłania kserokopii akt sprawy; h) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1, art. 81 k. p. a poprzez nieobiektywne oparcie się organu odwoławczego na piśmie i wyjaśnieniach Kierownika Biura Kontroli na miejscu z dnia 13 stycznia 2016 r., natomiast nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań wnioskowanego świadka oraz skarżącej; strona skarżąca nie była poinformowana o złożonych wyjaśnieniach i nie mogła się do nich odnieść; i) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezrefleksyjne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji; j) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w ten sposób, że organ odwoławczy rozpoznając zarzuty skarżącej m.in. co do naruszenia art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 i uzasadniając swoje negatywne stanowisko czyni to poprzez prostą polemikę z zarzutem skarżącej, w ogóle nie wyjaśniając, jakie oceny i jak przeprowadzony tok rozumowania doprowadził do takiego stanowiska organu, przez co nie wyjaśnia stronie zasadności przesłanek, jakimi się kierował, co stanowi istotny deficyt uzasadnienia decyzji, co Sąd I instancji bezrefleksyjnie zaakceptował; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez niekompletne, niedostateczne, wybiórcze uzasadnienie skarżonego wyroku, brak dokonania oceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego ze wszystkimi przepisami wchodzącymi w grę w danej sprawie, tj. brak wnikliwego i pełnego rozpoznania wszystkich zarzutów skargi, w szczególności braku merytorycznego ustosunkowania się do jednolitego stanowiska judykatury sądowej; Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 i 3 u.w.r.o.w. ustawy o w zw. z przepisem § 39 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że w przypadku stwierdzenia zmniejszenia powierzchni oraz niedotrzymania minimalnej obsady drzewostanu w jednym, kolejnym roku - 2014 - realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego powstaje skutek w postaci konieczności stosowania sankcji wstecz (za lata poprzednie 2011-2013) i to niezależnie od tego, czy nieprawidłowości stwierdzono też w łatach ubiegłych, podczas gdy prawidłowa wykładnia zasadza się na obciążaniu sankcją w postaci odzyskiwania płatności wypłaconych w latach poprzednich w razie istnienia nieprawidłowości o charakterze wieloletnim, istniejących w okresie, za który wypłacono nienależnie pobrane płatności; 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z naruszeniem przepisu art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w nieuprawnionej rozszerzającej interpretacji przesłanek stosowania sankcji administracyjnej w postaci odzyskiwania pomocy w ten sposób, że obowiązek zwrotu płatności ma "charakter wsteczny" z samego tylko celu i kompleksowego charakteru programu rolnośrodowiskowego, podczas gdy niewadliwa wykładnia prowadzi do wniosku o objęciu procedurą zwrotu wypłaconej pomocy wyłącznie za okresy przeszłe w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego, w których to okresach istniała udowodniona przez organy nieprawidłowość; istniała zatem konieczność zebrania materiału dowodowego dotyczącego stwierdzonych nieprawidłowości za łata 2011-2013; 3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit a p.p.s.a. w zw. z naruszeniem przepisu art. 18 ust 2 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy organ I instancji w istocie nie dokonał oceny rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności i ich znaczenia dla spełnienia przesłanek odzyskiwania pomocy, zaś organ odwoławczy bez szczegółowego odniesienia się do tych okoliczności uznał, że nieprawidłowość oczywiście miała znaczny rozmiar i była trwała, podczas gdy strona przedstawiła konkretne czynności, które podjęła w racjonalnym (agrotechnicznie) terminie i usunęła nieprawidłowości jeszcze w tym samym 2014 roku, zaś nieprawidłowość dotknęła stosunkowo niewielką tylko część powierzchni zadeklarowanej i to bez jakiejkolwiek winy skarżącej; 4) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z naruszeniem przepisu § 45 ust 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na traktowaniu okoliczności nadzwyczajnych zgłoszonych przez skarżącą w 2014 r. jako mających znaczenie jedynie dla uprawnienia do płatności w roku 2014, jak również poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na traktowaniu okoliczności zgłoszonych przez stronę w 2014 r. jako "siły wyższej" niebędącej przesłanką zaniechania odzyskiwania pomocy oraz na wymaganiu, aby zgłoszenie "siły wyższej" zawierało informację o zniszczeniu drzewek, podczas gdy właściwe stosowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że rolnik ma dokonać aktu staranności poprzez głoszenie zdarzenia, lecz bez informowania o wszelkich możliwych skutkach tego zdarzenia dla uprawnienia do płatności, w tym w poprzednich latach, jak również gdy właściwe stosowanie tego przepisu wymaga oceny, czy zdarzenia o charakterze atmosferycznym mające miejsce w kolejnym roku realizacji zobowiązania (2014 r.) są przesłanką zaniechania odzyskiwania pomocy już wcześniej wypłaconej za lata 2011- 2013, i to pomimo braku jakichkolwiek nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego; 5) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011 poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i przyjęcie, iż strona Skarżąca nienależnie pobrała w latach 2011-2013 płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej, jej autor przedstawił w uzasadnieniu skargi. Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Ze względu na to, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się ściśle z naruszeniem prawa materialnego, uzasadnione jest łączne odniesienie się do tych zarzutów. Istota sporu dotyczy prawidłowości ustaleń organu, co do spełnienia przesłanek ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011- 2013 w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości, w trakcie kontroli przeprowadzonej w roku 2014. Organ po kontroli przeprowadzonej w 2014 r. ustalając niezależnie pobrane płatności uznał bowiem, że skarżąca nie dotrzymała zobowiązań wieloletnich z tytułu płatności rolnośrodowiskowych po pierwsze, z uwagi na niedotrzymanie zobowiązania na powierzchni 0,25 ha w ramach użytków zielonych (wariant 2.3 z certyfikatem zgodności), po drugie ze względu na nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów w ramach upraw sadowniczych i jagodowych (wariant 2.9 Trwałe użytki zielone / z certyfikatem zgodności/ ). Tymczasem, według skarżącej, organ bez stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji przyznających stronie płatność rolnośrodowiskową za lata 2011, 2012 i 2013 nie ma kompetencji do wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie, zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał wyłącznie na ustalenie, co do tego w jakim stanie znajdowały się działki skarżącej w roku kontroli tj. 2014 a nie w latach poprzednich (v. uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej k. 11-13). Odnosząc się do powyższej argumentacji należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zaprezentowanego stanowiska skarżącej kasacyjnie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności ( por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 96/12, z 21 października 2016 r. syg.akt II GSK 211 (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 96/12 oraz z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza, że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącą w latach 2011-2013 nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznającej pomoc i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ww. okres. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2710/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe z dnia 13 marca 2013 r. Jak słusznie stwierdził WSA, postępowanie o przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości, jak i postępowanie o zwrot płatności są odrębnymi sprawami, posiadającymi dwie odrębne instytucje mające podobne przesłanki do ich stosowania, będące ze sobą w bezpośrednim związku, Zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości w części dotyczącej 1) działek rolnych, 2) zwierząt ras lokalnych, lub 3) miedz śródpolnych – w stosunku do których stwierdzono takie uchybienia, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej jest określana w załączniku nr 7 do rozporządzenia (ust. 2 § 38). Zauważyć należy, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności. Zastosowanie tej sankcji nie wyklucza sankcji określonej w § 39 rozporządzenia. Zgodnie z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innym warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach danego wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (ust. 2 pkt 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2). Gdy rolnik nie złożył informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 (informacji o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię) zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana na realizację tego wariantu (§ 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o której mowa w § 38. Można zatem stwierdzić, że zastosowanie sankcji z tytułu deliktu określonego w § 38 rozporządzenia z 2013 r. implikuje postępowanie w przedmiocie zwrotu przyznanych wcześniej płatności rolnośrodowiskowej i w konsekwencji rodzi obowiązek wymierzenia sankcji z § 39 ("płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi"). Gdy tylko organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia, zobowiązany jest nie tylko wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych, ale w sytuacji kiedy stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu jak i do zmniejszenia płatności, zobowiązany jest również wymierzyć kolejną sankcję wynikająca z § 39 rozporządzenia, o ile nie zachodzą szczególne przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wyłączające obowiązek zwrotu. A takich na gruncie tej sprawy się nie dopatrzono, co zostało wyjaśnione szczegółowo przez organ. Jak wynika z powyższych uregulowań, w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, istnieje - co do zasady - podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. W przypadku ustalenia, że rolnik prowadził działalność rolniczą w ramach zobowiązań rolnośrodowiskowych na mniejszych powierzchniach działek niż deklarowane, tak jak to ustalono w rozpoznawanej sprawie, należy przyjąć, że nie realizuje on wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na działkach, na których stwierdzono powyższe nieprawidłowości. Dochodzi wówczas do nienależytego pobrania przez rolnika świadczenia, gdyż świadczenie to zostanie przyznane i wypłacone, a rolnik nie realizuje następnie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Należy też uznać, że zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. stanowi gwarancję zachowania przez rolnika wszystkich warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego. Rolnik, który podejmuje się - w zamian za płatności - realizacji programu rolnośrodowiskowego przez okres 5 lat, zobowiązuje się w ten sposób do realizacji ściśle określonych działań zgodnych z planem rolnośrodowiskowym, w tym przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu. Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenić trzeba w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Z treści ww. rozporządzenia wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2710/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli chodzi o uchybienia w przestrzeganiu przez skarżącą wymogów dotyczących powierzchni w ramach użytków zielonych oraz upraw sadowniczych i jagodowych przepis § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wprost w sposób szczegółowy reguluje wysokość sankcji – zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki objętej zmniejszeniem. Jest to zgodne z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, który w przypadku zobowiązań wieloletnich przewiduje zmniejszenia pomocy, wykluczenia i jej odzyskiwanie także do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, obowiązek zwrotu dotyczy tylko tej części płatności, która została przyznana do powierzchni działki rolnej lub jej części, która została wycofana z podjętego zobowiązania. Stwierdzić należy brak takiej podobnej, szczegółowej regulacji dotyczącej zwrotu płatności z tytułu uchybienia polegającego na nieutrzymaniu minimalnej obsady drzew, co jest jednym z warunków otrzymania płatności w wariancie 2.10.Naruszenia takie należy niewątpliwie zakwalifikować zgodnie z brzmieniem § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. jako naruszenie innych warunków przyznania płatności, które powodowałoby obowiązek zwrotu nienależnych płatności za lata ubiegłe. Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie, które w istocie stanowią polemikę ze stanowiskiem WSA, organ zebrał materiał dowodowy niezbędny dla potrzeb rozstrzygnięcia i dokonał jego prawidłowej oceny, co czyni niezasadnym zarzut skierowany wobec Sądu I instancji aprobującego takie działanie organu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207§2 p.p.s.a. odstępując od zasądzenia od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Naczelny Sąd Administracyjny miał bowiem na uwadze, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu, gdyż skarżąca była zwolniona przez Sąd od ponoszenia kosztów sądowych ze względu na trudną sytuację materialną w jakiej się znajduje.