II OSK 1222/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. O. i K. O., I. Ż. i M. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1018/16 w sprawie ze skarg W. O. i K. O., I. Ż. i M. Ż., J. W. i Cz. W. na uchwałę Rady Miasta Żory z dnia 2 czerwca 2016 r. nr 244/XIX/16 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1018/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w punkcie I oddalił skargi W. O. i K. O. oraz I. Ż. i M. Ż., w punkcie II odrzucił skargę J. W. i Cz. W. na uchwałę Rady Miasta Żory, z dnia 2 czerwca 2016 r., nr 244/XIX/16, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W. O. i K. O., I. Ż. i Marian Ż. Wyrok zaskarżyli w zakresie oddalenia skargi i zarzucili: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016r. poz.778) w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) oraz § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), polegające na ich niewłaściwym niezastosowaniu oraz niewłaściwej interpretacji polegającej na wskazaniu, iż parametry dróg publicznych nie muszą być dokładnie określone w części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz mogą zostać "dookreślone" dopiskiem "zgodnie z rysunkiem planu", błędnym rozumieniu pojęcia system komunikacyjny oraz błędnej interpretacji § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie polegającej na pominięciu wskazania, że przepis ten ustanawia konkretne minimalne szerokości ścieżki rowerowej uzależnione od jej rodzaju, jednokierunkowej, dwukierunkowej i z dopuszczalnym ruchem pieszym; 2) art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nie nakłada na organ gminy obowiązku indywidualnego rozstrzygnięcia poszczególnych uwag zgłoszonych w stosunku do projektu planu i powzięcia w tym zakresie indywidualnej uchwały, podczas, gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakłada na organ gminy obowiązek rozpatrzenia każdej ze zgłoszonych uwag indywidualnie i podjęcia w tym zakresie indywidualnej uchwały i dopuszczenie możliwości stosowania w uchwale o miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego norm otwartych, podczas, gdy są one niedopuszczalne; 3) art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy w zw. z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że gmina nie ma obowiązku uzasadnienia w uchwale o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyczyn przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne i wykazania konieczności dania pierwszeństwa interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, podczas gdy stanowi to nadużycie władztwa planistycznego, narusza zasadę dobrej legislacją i zaufania do Państwa, wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawa, a nadto poprzez zaaprobowanie nieuzasadnionego i nadmiernego ograniczenia prawa własności skarżących. II. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a,), tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający na nie wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie wskazaniu w ramach przedstawiania przez Sąd I instancji stanu sprawy, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania w zakresie: przyjętego sposobu rozstrzygnięcia uwag do projektu planu (w oparciu o jakie dowody Sąd uznał, że do zagłosowania przez Radę Miasta Żory nad listą nieuwzględnionych uwag do projektu planu doszło po uprzednim indywidualnym głosowaniu nad poszczególnymi uwagami wniesionymi do planu), motywów ustalenia, że publiczna droga rowerowa A2KDR nie stanowi systemu komunikacyjnego, zaniechania ustalenia parametrów publicznej drogi rowerowej A2KDR i wskazania, jakie parametry tej drogi ustalono w części tekstowej planu, podczas gdy Sąd pierwszej instancji miał obowiązek wyjaśnić jaki i dlaczego stan faktyczny, istotny dla wyniku sprawy, przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Skarżący wnieśli o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; ewentualnie o zmianę wyroku w zaskarżonej części poprzez stwierdzenie nieważności uchwały nr 244/XIX/16 Rady Miasta Żory z dnia 2 czerwca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żory w zakresie dotyczącym wyznaczenia publicznej drogi rowerowej oznaczonej symbolem A2KDR przebiegającej po działkach gruntu nr 772/222 i 774/222. Ponadto wnieśli o: - rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; - dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. dowodu ze zdjęcia obrazującego nową inwestycję budowlaną bezpośrednio przylegającą do gotyckich murów obronnych Miasta Żory z marca 2017r.; - zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska Żory wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niewskazania, w ramach przedstawiania przez Sąd I instancji stanu sprawy, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania w zakresie: przyjętego sposobu rozstrzygnięcia uwag do projektu planu (w oparciu o jakie dowody Sąd uznał, że do zagłosowania przez Radę Miasta Żory nad listą nieuwzględnionych uwag do projektu planu doszło po uprzednim indywidualnym głosowaniu nad poszczególnymi uwagami wniesionymi do planu), motywów ustalenia, że publiczna droga rowerowa A2KDR nie stanowi systemu komunikacyjnego, zaniechania ustalenia parametrów publicznej drogi rowerowej A2KDR i wskazania, jakie parametry tej drogi ustalono w części tekstowej planu, podczas gdy Sąd pierwszej instancji miał obowiązek wyjaśnić jaki i dlaczego stan faktyczny, istotny dla wyniku sprawy, przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Powtórzyć można, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Sąd pierwszej instancji, wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia, podał przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedstawił takie rozumienie powołanej normy, z którego wynika, że nie jest konieczne powzięcie indywidualnych uchwał w zakresie sposobu rozpatrzenia uwag do planu, jakkolwiek odnotował prezentowanie w tym zakresie stanowiska odmiennego. Sąd ustalił, że zgodne z dyspozycją art. 20 ust. 1 ustawy jest indywidualne głosowanie nad poszczególnymi uwagami i podjęcie następczo zbiorczej uchwały. Sąd nie podał w rozważaniach przepisów, z których wywodzić można uprawnienie organu planistycznego do przeznaczenia terenu prywatnego na określone cele, ale nawiązując do zarzutów skarżących, a więc także przepisów powołanych w ramach przedstawienia stanu sprawy, obszernie omówił zagadnienie władztwa planistycznego. Również zatem w tym zakresie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podano także przepisy art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w nawiązaniu do § 17 ust. 1 pkt 1 lit. g zaskarżonego Planu. Sąd wyjaśnił przyczyny, dla których uznał, że unormowanie § 17 ust. 1 pkt 1 lit. g Planu nie narusza zarówno art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, jak i § 4 rozporządzenia. Zajął także stanowisko w kwestii braku naruszenia § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Uznał, że ustalenie w zakresie szerokości drogi rowerowej w liniach rozgraniczających jest możliwe poprzez odesłanie do rysunku planu. Podsumowując dotychczasowe uwagi odnoszące się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. podkreślić należy, że z powołaniem się na ten przepis nie można podważać trafności wyroku. Taką próbę podważenia merytorycznej poprawności wyroku stanowią zaś zarzuty odnoszące się do kwalifikacji drogi rowerowej jako elementu systemu komunikacyjnego oraz wymaganego zakresu części tekstowej planu w zakresie określenia szerokości drogi. Sąd nie wskazał wprost, na czym oparł ustalenie o przeprowadzeniu indywidualnych głosowań nad poszczególnymi uwagami. Nie jest to naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przebieg rozpatrywania uwag został utrwalony w protokole z posiedzenia Rady Miejskiej w Żorach. Treść tego protokołu potwierdza ustalenie Sądu pierwszej instancji o takim trybie rozpatrzenia uwag. Odnosząc się do pierwszego zarzutu materialnego należy najpierw stwierdzić, że określone w § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu planu miejscowego, odnoszące się do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, dotyczą określenia układu komunikacyjnego w znaczeniu urbanistycznym. Ustanowionego w § 4 pkt 9 rozporządzenia obowiązku określenia parametrów układu komunikacyjnego nie można rozumieć jako obowiązku określenia parametrów technicznych tego układu, tj. parametrów technicznych poszczególnych dróg, w takim znaczeniu, w jakim określa je rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Rozporządzenie to ma zastosowanie przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych oraz związanych z nimi urządzeń budowlanych (§2), a nie przy tworzeniu planu miejscowego (patrz: wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2164/13; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 193/15). Niezależnie od tego zauważyć należy, że przeznaczenie w Planie terenu oznaczonego symbolem A2KDR na drogę (ścieżkę) rowerową, nie oznacza, że teren ten stanowi drogę publiczną. Nie jest to, jak niewątpliwe ustalono, teren położony w pasie drogowym jakiejkolwiek drogi publicznej. O zakwalifikowaniu spornego terenu jako drogi publicznej nie świadczy wymienienie terenów KDR (publiczne drogi rowerowe) w przepisie § 6 ust. 1 pkt 29 lit. h Planu, a także § 17 ust. 1 pkt 1 lit. g, wśród dróg publicznych. Określenia urbanistycznego określonego w Planie nie można utożsamiać z kwalifikacją drogi z punktu widzenia przepisów o drogach publicznych. Omawiany zarzut materialnoprawny nie jest zasadny również z tego powodu, że dopuszczalne jest uszczegółowienie tekstu planu poprzez rysunek planu, do którego to uszczegółowienia dochodzi poprzez wystarczająco jasne odesłanie (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2945/15; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2030/14). W konsekwencji, przyjmując, że w sensie urbanistycznym sporna droga rowerowa stanowi część systemu komunikacyjnego, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, należy skonstatować, że odesłanie z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. g Planu, do rysunku Planu oraz treść tego rysunku, czynią zadość wymaganiom art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nie nakłada na organ gminy obowiązku indywidualnego rozstrzygnięcia poszczególnych uwag zgłoszonych w stosunku do projektu planu i powzięcia w tym zakresie indywidualnej uchwały, podczas, gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakłada na organ gminy obowiązek rozpatrzenia każdej ze zgłoszonych uwag indywidualnie i podjęcia w tym zakresie indywidualnej uchwały i dopuszczenie możliwości stosowania w uchwale o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego norm otwartych, podczas, gdy są one niedopuszczalne. Najpierw odnotować należy, że Sąd pierwszej instancji nie wyartykułował poglądu o braku obowiązku indywidualnego rozstrzygnięcia poszczególnych uwag zgłoszonych w stosunku do projektu planu. Sąd stwierdził natomiast, że rozstrzygnięcie może nastąpić po indywidualnym rozstrzygnięciu poszczególnych uwag, a następnie podjęciu zbiorczej uchwały w odniesieniu do nieuwzględnionych uwag. Jest to stanowisko trafne i aprobowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3056/17; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 229/17). Nadto, Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu o dopuszczalności stosowania w planie miejscowym norm otwartych. Przyjął natomiast, że możliwe jest odtworzenie treści normy poprzez łączne odczytanie tekstu planu oraz rysunku stanowiącego załącznik do planu. Jest to stanowisko nienaruszajace powołanego w omawianym zarzucie przepisu art. 20 ust. 1. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy w zw. z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że gmina nie ma obowiązku uzasadnienia w uchwale o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyczyn przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne i wykazania konieczności dania pierwszeństwa interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego. W obszernych rozważaniach, opierając się na materiale zebranym w sprawie, Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego. Sąd trafnie uznał, że Gmina dokonała wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego oraz interesu publicznego. Wyważenie tych interesów dokonane zostało w kontekście proporcjonalności ograniczeń prawa własności. Przyjęte rozwiązanie było rezultatem wcześniejszego, określonego w Studium, kierunku zagospodarowania terenów publicznych przy murach. W Studium przyjęto zadanie uwolnienia muru, jako przykładu obwarowań średniowiecznych, od przylegającej do nich zabudowy i wyeksponowanie muru. Kierunek ten był następnie realizowany nie tylko poprzez przyjęcie przeznaczenia terenu w projekcie Planu, ale także poprzez przygotowanie dokumentacji konserwatorsko-projektowej remontu murów obronnych dla odcinka zlokalizowanego miedzy ulicą Bramkową i Ogrodową, wykonanie zaplanowanych prac remontowych przy murze. Gmina podjęła także starania o wykup gruntów w sąsiedztwie murów. Rozważyła lokalizację ścieżki rowerowej tak, aby spowodować jak najmniejsze uciążliwości po stronie właścicieli, na części niestanowiącej własności Gminy. Z tego powodu wybrano lokalizację po południowej stronie muru. Stanowisko materialnoprawne Sądu pierwszej instancji o nienaruszeniu, powołanych w analizowanym zarzucie, norm art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy w zw. z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z uwagi na brak podstaw do formułowania tezy o przekroczeniu przez Gminę, kwestionowanymi unormowaniami, kompetencji planistycznej, jest trafne. Z punktu widzenia procesowego, zauważyć najpierw należy, że Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu o braku obowiązku uzasadnienia w uchwale przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne. Zarzut braku uzasadnienia w tej kwestii nie był w skardze podniesiony. To, czy zagadnienie to powinno być przedmiotem szerszych rozważań Sądu kontrolującego uchwałę, jest związane ze stosowaniem dyspozycji art. 134 § 1 P.p.s.a., który to przepis nie został w skardze kasacyjnej powołany. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak wystarczającego uzasadnienia uchwały. Niezależnie od tego można stwierdzić, że projekt Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Żory, przyjęty uchwałą Nr 244/XIX/16, Rady Miasta Żory, z dnia 9 czerwca 2016 r., zawierał uzasadnienie, nawiązujące do polityki przestrzennej określonej w Studium oraz do zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Wskazano, że zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym są zgodne z wynikami analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym, o której mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 207 § 2 P.p.s.a.