II OSK 653/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 581/16 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 581/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr SKO [...] o stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia odwołania w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o kosztach postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wójt Gminy T. decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], ustalił jednorazową opłatę w wysokości 4875,27 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działki nr [...] obręb Kleszczewo oraz [...] udziału działki nr [...], w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą obciążył A. S.. Decyzja ta została mu wysłana na adres: [...]. Z adnotacji znajdującej się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wynika, że przesyłkę tą odebrał w dniu 29 września 2015 r. pod wskazanym adresem "up. pracownik znany osob.". W dniu 1 grudnia 2015 r. A. S. wniósł odwołanie od tej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], odmówiło przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Następnie zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wskazując, że termin ten upłynął bezskutecznie w dniu 13 października 2015 r. W skardze do Sądu skarżący zarzucił organowi naruszenie: art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., art. 58 § 1 k.p.a., art. 43 k.p.a. Uzasadniając zarzuty skarżący podkreślił, że jest [...] na [...] oraz Kierownikiem [...]. Z uwagi na pełnione obowiązki od początku września do 25 listopada 2015 r. przebywał na urlopie naukowym w [...]. Korespondencja zawierająca decyzję Wójta Gminy T., została przekazana mu na adres: Sekretariatu [...] i odebrana przez B. B., która nie posiada ani nigdy nie posiadała uprawnienia do otwierania i zapoznawania się z treścią korespondencji kierowanej bezpośrednio do osób fizycznych będących pracownikami wydziału, w szczególności korespondencji prywatnej. Skarżący podkreślił przy tym, że nie wiedział o toczącym się postępowaniu, jak i nie został o nim wyraźnie zawiadomiony. Otrzymał jedynie informację o sporządzeniu operatu szacunkowego dla nieruchomości, a zawiadomienie to nie wskazuje jednoznacznie na wszczęcie postępowania, dlatego też nie widział on potrzeby ustanawiania pełnomocnika do odbioru poczty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że art. 129 § 2 k.p.a. stanowi, iż odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia skutecznego doręczenia decyzji stronie. W ocenie Sądu, dokonana w tym zakresie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ocena skuteczności doręczenia A. S. przesyłki zawierającej decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] września 2015 r. jest błędna. Decyzja ta została wysłana na adres miejsca pracy strony, tj. "[...]". Przesyłka ta została odebrana pod wskazanym adresem przez "upoważnionego pracownika znanego osobiście". Sąd wskazał, że art. 42 § 1 k.p.a. stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Doręczenie pisma osobie fizycznej w jej miejscu pracy może być dokonane wyłącznie adresatowi (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 listopada 2002 r., III RN 115/02, OSNP 2004, nr 1, poz. 3). Regulacja zawarta w kodeksie postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości doręczenia pisma w miejscu pracy osobie upoważnionej przez pracodawcę do odbioru pism (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2159/12, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy prawa nie przewidują doręczenia zastępczego w miejscu pracy, które winno zawsze nastąpić do rąk adresata (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 620/06, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd stwierdził, że niedoręczenie przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji do rąk skarżącego uczyniło to doręczenie sprzecznym z wymogami art. 42 k.p.a., a tym samym nieskutecznym. Brak doręczenia decyzji stronie, ewentualnie ustalenie, iż zostało ono dokonane z obrazą przepisów kodeksu postępowania administracyjnego traktujących o doręczeniu, oznacza, iż termin ten nie rozpoczął swojego biegu. Wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania przy nieskutecznym doręczeniu przesyłki zawierającej kwestionowaną w tym odwołaniu decyzję czyni to postanowienie wydanym z naruszeniem przepisów prawa, w tym również art. 7 i art. 77 k.p.a. nakładających na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało oczywisty wpływ na wynika sprawy, tj. art. 42 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że doręczenie pisma osobie fizycznej w miejscu pracy może być dokonane wyłącznie adresatowi oraz że regulacja zawarta w kodeksie postępowania administracyjnego nie przewiduje (wyklucza) możliwości doręczenia pisma w miejscu pracy osobie upoważnionej przez pracodawcę do odbioru pism, podczas gdy doręczenie takie uznać należy za skuteczne także wówczas, gdy odbioru pisma dokona osoba upoważniona do tej czynności przez pracodawcę. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż kodeks przewiduje możliwość doręczenia w miejscu pracy w art. 42. Przepis ten, poza wskazaniem, że doręczenie może nastąpić w miejscu pracy, nie wprowadza żadnych przesłanek jego skuteczności. Doręczenie w miejscu pracy występuje we wszystkich obowiązujących w Polsce ustawach procesowych, tj. w kodeksie postępowania cywilnego, kodeksie postępowania karnego, prawie o postępowania przed sądami administracyjnymi czy w ordynacji podatkowej (art. 148 § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej, 138 § 2 k.p.c., art. 72 § 2 p.p.s.a., art. 133 § 3 k.p.k.). Przepisy te łączy tożsama konstrukcja, polegająca na dopuszczaniu odbioru korespondencji w miejscu pracy przez osobę upoważnioną. Na gruncie każdej innej procedury doręczenie jakie miało miejsce w tej sprawie, zostałoby ocenione jako skuteczne, a jedynie w oparciu o literalne brzmienie art. 42 § 1 k.p.a. mogłoby zostać potraktowane jako nieprawidłowe. Brak jest względów, które miałby przemawiać za tym, aby doręczenie w miejscu zatrudnienia na gruncie k.p.a. przebiegało według zasad odmiennych niż we wszystkich innych procedurach. Organ powołał się na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., I OPS 1/11, w której Sąd uznał, że sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. Sąd sformułował taki wniosek mając na względzie fakt, że art. 57 § 4 k.p.a., w przeciwieństwie do ordynacji podatkowej, kodeksu cywilnego czy p.p.s.a., nie wymienia soboty obok dni wolnych od pracy. Sąd kierował się względem na zasadę zaufania do stanowionego przez państwo prawa, które wymaga pewności prawa rozumianej jako zespół cech systemowych zapewniających maksymalną spójność regulacji i wykładni. Organ podkreślił, że jeżeli uznać, że doręczenie korespondencji na gruncie k.p.a. w miejscu pracy wymaga osobistego odbioru przez adresata, to wówczas doręczyciel dla jego skuteczności musiałby wiedzieć, w ramach jakiego rodzaju postępowania przesyłkę doręcza. Jeżeli doręczeniu podlega przesyłka z urzędu miasta, doręczyciel nie wie, czy zawiera ona decyzję podatkową czy inną, a ma to zasadnicze znaczenie dla skuteczności doręczenia w miejscu pracy. Po drugie, jeżeli doręczenie pisma stronie w miejscu jej zatrudnienia może nastąpić tylko osobiście, to wyłączona jest możliwość zastosowania doręczenia zastępczego, przez tzw. podwójne awizo, zgodnie z wymogami art. 44 k.p.a. Jeżeli bowiem zakład pracy funkcjonuje i przebywa w nim osoba zajmująca się odbiorem korespondencji, niezwykle kłopotliwym, jeśli nie niemożliwym byłoby umieszczenie przez doręczyciela stosownego zawiadomienia w skrzynce pocztowej czy na drzwiach mieszkania. Po trzecie, jeżeli przyjąć, że wyznaczenie miejsca doręczenia przesyłki dokonane przez stronę jest wiążące dla organu, to wskazanie przez nią adresu zakładu pracy i nieodbieranie korespondencji jest najprostszym sposobem na wstrzymanie postępowania, co nie powinno być akceptowane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Podkreślił, że stanowisko Sądu I instancji dotyczące wykładni art. 42 k.p.a. jest zgodne z poglądem dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pracownicy uprawnieni do odbioru korespondencji w miejscu pracy mogą odbierać korespondencję związaną z obowiązkami pracowniczymi pracowników danego zakładu pracy, a nie korespondencję prywatną. Przyjęte unormowanie o doręczaniu korespondencji w miejscu pracy jedynie do rąk własnych adresata pozwala chronić jego dobra osobiste (prywatność korespondencji) i daje pewność, że korespondencja zostanie doręczona właściwej osobie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 42 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Z wykładni literalnej art. 42 § 1 k.p.a. wynika, iż doręczenie pisma osobie fizycznej w miejscu jej pracy powinno nastąpić do rąk adresata. Przepis ten reguluje bowiem wyłącznie przypadki doręczenia właściwego, tj. bezpośrednio adresatowi pisma. Pozostałe przepisy działu I rozdziału 8 k.p.a. nie zawierają regulacji pozwalającej na doręczenie pisma osobie fizycznej w miejscu pracy za pośrednictwem osoby upoważnionej przez pracodawcę do odbioru pism. Taki sposób doręczania pism przewidziany jest wyłącznie w odniesieniu do jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych (art. 45 k.p.a.). Ponadto z art. 43 k.p.a. wynika, iż w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Doręczenie zastępcze pism osobom fizycznym odnosi się więc tylko do przypadków doręczenia w mieszkaniu adresata, a nie w jego miejscu pracy. Przedstawiona wykładnia art. 42 § 1 k.p.a. dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1999 r., I SA/Kr 129/98, postanowienie SN z dnia 14 listopada 2002 r., III RN 115/02, OSNP 2004, nr 1, poz. 3, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., II OSK 2159/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w doktrynie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 15, Warszawa 2017, s. 317, A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. H.Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015 , s. 345). Organ powołał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy innych ustaw procesowych (art. 148 § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej, 138 § 2 k.p.c., art. 72 § 2 p.p.s.a., art. 133 § 3 k.p.k.), w których wyraźnie dopuszczono możliwość doręczenia pisma osobie fizycznej w miejscu pracy za pośrednictwem osoby upoważnionej przez pracodawcę do odbioru pism. W związku z tymi regulacjami organ dokonał rozszerzającej wykładni systemowej art. 42 § 1 k.p.a. zmierzającej do ujednolicenia reguł doręczania pism w miejscu pracy osoby fizycznej we wszystkich procedurach sądowych i administracyjnych. Przepisy k.p.a. dotyczące doręczeń pism procesowych powinny być jednak wykładane ściśle, gdyż czynność materialno-techniczna doręczenia powoduje szereg doniosłych skutków procesowych, przede wszystkim rozpoczęcie biegu terminów. Jak wskazuje się w doktrynie, doręczenia uregulowane w k.p.a. są sformalizowane i to aż do granic kazuistyki unormowań, co jest nieodzowne z uwagi na konieczność ścisłego określenia faktów powodujących skutek prawny (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 15, Warszawa 2017, s.302). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, możliwość dokonania doręczenia pisma osobie fizycznej w jej miejscu pracy za pośrednictwem osoby upoważnionej przez pracodawcę do odbioru pism nie może być wyprowadzana w drodze wykładni, lecz musiałaby zostać wyraźnie przewidziana przez ustawodawcę. Zauważyć należy, iż powołana przez organ uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., I OPS 1/11, w której uznano, że sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. została podjęta w sytuacji, w której regulacje k.p.a. były mniej korzystne dla stron postępowania niż przepisy innych ustaw procesowych. W tym przypadku nie można uznać, że regulacja art. 42 k.p.a. jest niekorzystna dla stron postępowania. Błędne jest stanowisko organu, że w przypadku doręczenia właściwego osobie fizycznej w jej miejscu pracy wyłączona jest możliwość zastosowania doręczenia zastępczego przewidzianego w art. 44 k.p.a. Przepis ten ma zastosowanie w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 (art. 44 § 1 k.p.a.), a więc również w razie niemożności doręczenia osobie fizycznej w miejscu pracy. Zgodnie z art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Przepis ten przewiduje więc możliwość pozostawienia zawiadomienia (tzw. awiza) m.in. w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach biura adresata lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, a więc możliwość dokonania doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a. w przypadku, gdy adresat nie odbierze osobiście pisma w miejscu pracy. W związku z powyższym uznać należy, iż wykładnia art. 42 § 1 k.p.a. dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Sąd I instancji słusznie przyjął, że w tej sprawie decyzja organu I instancji nie została prawidłowo doręczona adresatowi, a zatem termin do wniesienia przez niego odwołania nie rozpoczął biegu, w związku z czym organ błędnie stwierdził uchybienie tego terminu przez odwołującego się. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił w tej sprawie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącego. Koszty te stanowi w tej sprawie tylko wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną. W związku z tym, że w dwunastu sprawach o sygn. akt II OSK 642/17 - II OSK 653/17 pełnomocnik skarżącego sporządził w zasadzie jednobrzmiące odpowiedzi na skargę kasacyjną, Sąd zasądził na rzecz skarżącego koszty z tego tytułu w sprawie o sygn. akt II OSK 642/17, zaś w pozostałych sprawach z uwagi na nakład pracy pełnomocnika i charakter rozpoznawanych spraw, Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.