II OSK 1568/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 985/16 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2017r. sygn. akt II SA/Gl 986/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia [...] sierpnia 2016r., nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym : W dniu 12 maja 2016 r. do Urzędu Gminy w K. wpłynęło sprawozdanie, złożone przez skarżącego K. S. jako podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, obejmujące I kwartał 2016 r. W sprawozdaniu tym wykazano brak odebranych nieczystości /O/. Pismem z dnia 17 maja 2016 r. Wójt Gminy K. powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu przekazania sprawozdania po terminie, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]organ ten nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1.200 zł. Organ administracji wyjaśnił, że zgodnie z art. 9 o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250) przedsiębiorca zobowiązany jest do złożenia sprawozdania do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Zatem sprawozdanie należało złożyć do dnia 30 kwietnia 2016 r. Za złożenie sprawozdania po upływie ustawowego terminu, należało wymierzyć karę w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, czyli 12 dni x 100 zł zgodnie z art. 9 xb pkt 2 cyt. ustawy. W odwołaniu od decyzji przedsiębiorca zwrócił się o anulowanie kary z uwagi na zerową statystykę i sytuację finansową jego firmy. Złożył też zapewnienie co do terminowości przekazywania kolejnych sprawozdań. Jednakże zaskarżoną decyzją Kolegium odwołania nie uwzględniło. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że termin do złożenia sprawozdania ma charakter materialny, gdyż jest to czynność materialno-techniczna, a nie czynność procesowa. W sytuacji, gdy sprawozdanie wpłynęło do organu w dniu 12 maja 2016 r. jako złożone po terminie, nałożenie kary było zasadne i zgodne z prawem. Podniesione przez stronę okoliczności nie mogły zatem stanowić podstawy do zwolnienia od wymogów ustawowych. W skardze do sądu K. S. ponowił żądanie anulowania kary. Przedstawiając przebieg postępowania skarżący zarzucił, że urzędnik Gminy K. przed wszczęciem postępowania telefonicznie go zastraszał, grożąc karaniem za brak deklaracji wywozowej. Następnie odmówiono dostępu do akt sprawy jego pełnomocnikowi. Nałożona kara doprowadziła do konieczności wstrzymania działalności z powodu trudności finansowych, których nie rozumieją urzędnicy, a sami nie przestrzegają przepisów w zakresie ochrony środowiska i nie podlegają żadnej kontroli. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, iż przedmiotem kontroli sądowej jest wyłącznie zgodność z prawem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu przekazania po terminie sprawozdania za I kwartał 2016 r. Zgodnie z art. 9 o ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wyżej powołanej, podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnego sprawozdania w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że chodzi o podmiot, który został wpisany na swój wniosek do rejestru takiej działalności gospodarczej i dotyczy także sytuacji, gdy w danym okresie sprawozdawczym w rzeczywistości nie odebrał żadnych nieczystości i nie zawarł umowy na tego rodzaju usługi na terenie gminy. W przeciwieństwie do art. 9 n. ust. 1 ustawy, w którym mowa jest o podmiocie odbierającym odpady, w przepisie tym mowa bowiem o podmiocie prowadzącym działalność we wskazanym zakresie. Stąd też, o ile art. 9 n. ust. 6 ustawy, mówi wprost o obowiązku złożenia także sprawozdania zerowego, a brak analogicznej regulacji w treści art. 9 o., nie budzi wątpliwości, że w każdym wypadku obowiązkiem skarżącego jako przedsiębiorcy było złożenie sprawozdania, także zerowego, w terminie ustawowym. Sankcje pieniężne z tytułu przekazania sprawozdania po terminie przewiduje art. 9 b. pkt 2 ustawy. Wysokość kary wynosi 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej niż za 365 dni. Do kar stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (art. 9 zf. ustawy). Zatem organ podatkowy może w pewnych przypadkach odroczyć termin płatności kary pieniężnej, rozłożyć karę na raty lub umorzyć w całości lub w części karę (art. 67 a Ordynacji podatkowej). Jednak kwestia ta nie dotyczy etapu postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary, lecz dopiero postępowania egzekucyjnego. Zatem nie mają znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy podniesione przez skarżącego okoliczności, dotyczące złej kondycji finansowej jego firmy z powodu braku zleceń. Nie pozbawia to jednak skarżącego możliwości złożenia wniosku o umorzenie kary po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Brak też podstaw do oceny skuteczności takiego wniosku. Nie mogły też odnieść skutku zarzuty pod adresem urzędników Urzędu Gminy oraz niewykonywania przez nich ustawowych obowiązków, nałożonych na gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku. Skarga w trybie działu VIII Kpa nie podlega bowiem kontroli sądowej. Gdyby jednak nie telefoniczna interwencja pracownika, kara pieniężna byłaby prawdopodobnie znacznie wyższa, gdyż liczona jest za każdy dzień opóźnienia. Z akt postępowania administracyjnego nie wynika też, aby skarżący ustanowił pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym i tego rodzaju zarzutu nie zawarł w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Trafnie stwierdził zaś organ odwoławczy, że wymierzenie kary pieniężnej jest obligatoryjne, a jej wysokość jest sztywno uregulowana przepisami ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. S., zaskarżając go w całości i domagając się zmiany zaskarżonego orzeczenia WSA i umorzenia postępowania administracyjnego (na podstawie art.185 p.p.s.a.), bądź uchylenia wyroku i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Nadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 p.p.s.a. : - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności obrazę przepisów art. 6 p.p.s.a oraz art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy i nie uchylenie decyzji pozostającej w sprzeczności z podstawowymi zasadami uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej; - naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 3 § 1 p.p.s.a. wyrażającego zasadę niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami, wnioskami i powołaną podstawę prawną poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji pełnej weryfikacji legalności działalności organów administracji publicznej; - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji publicznej bez wyczerpującego rozpoznania całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny dotyczącej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej oddalającej skargę oraz nie dokonaniu przez ten Sąd kontroli legalności zastosowania przez organy przepisów prawa i bezkrytyczne przyjęcie ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy ustalenia te były kwestionowane przez stronę postępowania, a które dotyczyły zdaniem skarżącej naruszenia prawa przez organy administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że skarżący praktycznie zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych już wcześniej, z uwagi na ciężką sytuację na rynku. Dnia 12 maja 2016 r. złożył w urzędzie Gminy w K. sprawozdanie w związku z prowadzoną działalnością za I kwartał 2016 r. W sprawozdaniu tym wskazał brak odebranych nieczystości. Podstawowe zasady uwzględniające interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zasada pogłębiania zaufania do władzy publicznej przemawiają za niewymierzaniem skarżącemu kary pieniężnej w sytuacji gdy faktycznie nie zajmował się opróżnianiem zbiorników bezodpływowych i transportem nieczystości ciekłych a ponad to jego sytuacja finansowa jest bardzo trudna. Należy również podnieść, iż skarżący nie miał świadomości możliwości nałożenia na niego kary finansowej w sytuacji gdy działalność którą prowadził, a która była objęta obowiązkiem składania kwartalnych sprawozdań - nie była faktycznie wykonywana i wskazano w sprawozdaniu brak odebranych nieczystości. Nadto wskazał, że w toczącym się postępowaniu doszło do rażącej obrazy przepisów art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy i nie uchylenie decyzji pozostającej w sprzeczności z podstawowymi zasadami uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Nadto zgodnie z art.182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja ma miejsce. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na zawarcie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia zarówno prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Ppsa), jak i przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Ppsa), w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi, ponieważ przyjęcie, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, wykluczałoby potrzebę dokonania oceny pozostałych zarzutów. Zarzut ten jest jednak niezasadny. Regulacja zawarta w art. 141 § 4 Ppsa odnosi się bowiem do wymogów formalnych uzasadnienia. O uchybieniu tym wymogom mówić można wówczas, gdy sąd administracyjny nie spełnił jednego z warunków ustawowych (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie). W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 9/09; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 672/09). Przede wszystkim jednak uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. I OSK 1605/09). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie kontrola uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że co do zasady wymogi formalne zostały zachowane. Uzasadnienie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie. Przedstawiono w nim opis stanu faktycznego sprawy, zrelacjonowano postawione w skardze zarzuty, wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie koresponduje zresztą z treścią zarzutu zawartego w petitum skargi kasacyjnej. Skarżący przywołał bowiem okoliczności, które trudno powiązać z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa. Wskazał mianowicie na naruszenie prawa przez organy administracji nie powołując przy tym jakie przepisy prawa zostały naruszone. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 Ppsa nie zasługuje na uwzględnienie. Podobnie jak bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który jest przepisem wskazującym granice orzekania sądu. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tym bardziej że skarżący kasacyjnie nie wskazuje, który przepis prawa materialnego został w jego ocenie naruszony (brak zarzutu w zakresie naruszenia prawa materialnego dotyczącego obowiązku składania sprawozdania "0"). Wskazuje natomiast na naruszenie art. 6 p.p.s.a oraz art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Okoliczności te mogłyby ewentualnie stanowić uzasadnienie dla zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 p.p.s.a., art.7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art.9 k.p.a. Takiego zarzutu jednak nie sformułowano, a analiza akt sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, że w toku postępowania (zarówno administracyjnego, jak i sądowoadministarcyjnego) w sprawie wymierzenia kary pieniężnej przedsiębiorca nie był informowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak i sądowego. Autor skargi kasacyjnej nietrafnie przenosi obowiązek informowania wynikający z art. 9 k.p.a., na etap informowania o terminie składania sprawozdania kwartalnego. Obowiązek z art. 9 k.p.a. nie obejmuje udzielania stronom pomocy prawnej, ani zastępowania ich w wyborze optymalnego sposobu postępowania (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2016r. w sprawie I OSK 2598/14 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl), czego w istocie domaga się skarżący kasacyjnie. Od racjonalnego podmiotu gospodarczego, który należycie dba o swoje interesy należy oczekiwać wiedzy o swoich obowiązkach wynikających z umów, jak również aktów prawnych kształtujących jego sytuację prawną. Nie ma żadnych podstaw prawnych, aby uznać, że na wójcie (burmistrzu, prezydencie miasta) ciąży obowiązek przypominania przedsiębiorcy, podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą o zbliżającym się terminie do złożenia kwartalnego sprawozdania na podstawie art. 9n ust.1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Należy wskazać, że w niniejszej sprawie organy działały na podstawie przepisów prawa, bezstronnie, dokładnie wyjaśniając stan faktyczny. Zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie dotyczącym obowiązku składania sprawozdania "0" nie został przez skarżącego kasacyjnie podniesiony. Natomiast okoliczności podnoszone przez niego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a dotyczące jego złej kondycji finansowej i umorzenia nałożonej kary nie mogły stanowić argumentu podlegającego ocenie na etapie niniejszego postępowania. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., przy czym wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej stosownie do art. 254 § 1 p.p.s.a. składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.