II OSK 2314/17

Dnia 15 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1701/16 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz K. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE: Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi K. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, w pkt I/ uchylił zaskarżoną decyzję, a w pkt II/ zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącej K. S. kwotę 997 zł., tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.. Skarżący Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej: "p.p.s.a.", złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Na podst. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 153 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od oceny prawnej sprawy dokonanej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. akt: II SA/Rz 1546/15 oraz uznanie, że to organ odwoławczy nie uwzględnił oceny prawnej oraz wskazań, co do dalszego postępowania wynikającymi z powołanego wyroku, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej: "k.p.a.", art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w zaskarżonym wyroku uznano, iż naruszenie art. 153 p.p.s.a. jednocześnie oznacza naruszenie powołanych przepisów k.p.a., w związku z tym obie podstawy skargi kasacyjnej uzasadniono łącznie. Wyjaśniono, że Sąd I instancji, wbrew treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazując na naruszenie art. 77 k.p.a., nie podał konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Ponieważ wnoszący skargę kasacyjną nie jest uprawniony do weryfikacji podstawy prawnej wyroku, zarzut skargi kasacyjnej sformułowano zgodnie ze wskazaniem Sądu. Argumentowano, że organ w całości wykonał wskazania co do dalszego postępowania wynikające z prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. akt: II SA/Rz 1546/15, ustalając przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] w [...], kierując się aktualnymi dokumentami geodezyjnym, które jako dokumenty urzędowe korzystają z domniemania prawdziwości wynikającej z art. 76 k.p.a. Wskazano, że mapa zasadnicza, w oparciu o którą ustalono tę granicę, została nadesłana 6 października 2016 r. z informacją, że jej aktualność w stosunku do terenu musi być potwierdzona przez jednostki wykonawstwa geodezyjnego. Oznacza to tylko tyle, że mapa ta, aby można ją było wykorzystać do celów projektowych - powinna być zaktualizowana przez jednostki wykonawstwa geodezyjnego co do nowopowstałych budynków czy sieci uzbrojenia terenu. Argumentowano, że aktualizacja ta w ogóle nie może dotyczyć granic działek, gdyż aktualizacja granic ewidencyjnych toczy się w ramach postępowania rozgraniczeniowego, wszczynanego na wniosek uprawnionego podmiotu. Granice pomiędzy działkami przebiegają w taki sposób, jak to wynika z mapy. Podniesiono, że nie ma więc racji WSA w Rzeszowie uznając, że organ ustalił przebieg granicy w tej sprawie o nieautoryzowane dokumenty, nieopatrzone odpowiednimi podpisami i adnotacjami. Granicę tę ustalono w oparciu o mapę czyli aktualny dokument geodezyjny z ewidencji gruntów, natomiast posiłkowano się przy tym wskazaniami odczytanymi z mapy elektronicznej, dostępnej na stronie internetowej: tarnobrzeg.geoportal2.pl. Jak wskazano, powyższe wcale nie oznacza, że ustalenia te są niegodne z rzeczywistym stanem prawnym - strona skarżąca kwestionując stanowisko organu w żaden sposób nie podważyła jego ustaleń poprzez przedłożenie jakichkolwiek dowodów, że granica nie przebiega w sposób wskazany przez organ. Zarzucono, że z zaskarżonego wyroku nie wynika, na jakiej podstawie WSA w Rzeszowie stwierdza, że granica w tej sprawie nie jest możliwa do ustalenia i że konieczna jest opinia biegłego geodety, co nie jest zasadne. Argumentowano, że granica uwidoczniona na mapie jest granicą, która nie podlega żadnym zmianom z wyjątkiem postępowania rozgraniczeniowego. Wskazano, że geodeta ustala granicę na podstawie hierarchicznie określonych, następujących po sobie kryteriów, a mianowicie: znaków i śladów granicznych, map i innych dokumentów oraz punktów osnowy geodezyjnej, zgodnych oświadczeń stron lub jednej strony, jeżeli druga strona nie składała oświadczeń i nie kwestionowała granicy. Powyższe czynności geodety wykonywane są jednak w ramach postępowania rozgraniczeniowego i nie mogą mieć miejsca w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego. Podniesiono, że ustalając granicę, oparto się o aktualne dokumenty geodezyjne - mapę zasadniczą w skali 1:500 ze wskazaniem granic ewidencyjnych, obejmującą swoim zasięgiem sąsiadujące ze sobą działki nr [...] i [...] w obrysie zabudowy tych działek. Ustalenie granicy w terenie na podstawie tego dokumentu wraz z innymi, powołanymi w decyzji dowodami jako niesprzecznymi z prawem - było możliwe i nie zostało skutecznie zakwestionowane dowodami przeciwnymi. Wywodzono, że wbrew temu, co stwierdził WSA w Rzeszowie, w postępowaniu odwoławczym organ dokonał bezspornych i wyczerpujących ustaleń faktycznych połączonych z wykorzystaniem specjalistycznej wiedzy oraz doświadczenia pracowników organu nadzoru budowlanego. Dlatego też, jak wskazano, twierdzenie WSA w Rzeszowie o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. jest nieuzasadnione, podobnie też jak twierdzenie o naruszeniu art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Skarżąca, K. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że ustalenie odległości położenia jej domu do granicy działki uczestniczki winno było zostać oparte o prawidłowe dowody, a nie domniemane a takim jest goportal. Dlatego też organ nie dokonał ustaleń wiarygodnych w zakresie granic działek, co miało istotny wpływ na błędne zastosowanie art.51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), zwanej dalej: "pb". Podniesiono, że słusznie zauważył Sąd I instancji, iż naruszenie zasady prawdy obiektywnej w oparciu o niewiarygodne dowody ma istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazano, że organ zupełnie pominął, że zamurowanie spornych otworów pozbawia pomieszczenie przeznaczone dla zwierząt dostępu do światła. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej. W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty dotyczące jedynie naruszenia przepisów postępowania. Są one ze sobą ściśle powiązane, dlatego też zostały rozpoznane łącznie. Dokonując analizy zarzutu naruszenia art.153 p.p.s.a., poprzez odstąpienie od oceny prawnej sprawy dokonanej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt: II SA/Rz 1546/15, należy stwierdzić, że spór w przedmiotowej sprawie miał ścisły związek z ustaleniem okoliczności, czy odległość budynku gospodarczego skarżącej, posiadającego od granicy z działką [...], otwory okienne i otwór drzwiowy, wynosi od tej granicy nie mniej niż 4 m. Jak wynika bowiem z wiążących wskazań zawartych w ww. wyroku, w sytuacji mniejszej odległości niż 4 m, sytuację taką należy zakwalifikować, jako zaistnienie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 36a ust. 1 pb, co obligowało organ I instancji do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 pb. WSA w Rzeszowie w powyższym wyroku wskazał, że przepisy techniczno - budowlane obowiązujące w dacie wydania kontrolowanej decyzji jednoznacznie wyłączały możliwość usytuowania ściany budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki i takie też uregulowania wynikają z § 12 ust. 1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Sąd ten wskazał również, że dotychczas dokonane pomiary przez organy w omawianym zakresie były wadliwe, albowiem brak jest pewności, czy granica pomiędzy działkami [...] i [...], leży w miejscu położenia ogrodzenia betonowego, od którego dokonywano pomiarów. Dlatego też Sąd ten polecił przy ponownym rozpatrywaniu sprawy kierowanie się aktualnym stanem granicy działek, który odzwierciedlają aktualne dokumenty geodezyjne, wynikające z ewidencji gruntów. W tych warunkach ponownie rozpoznając sprawę, organy uznały, że stosując się do powyższych wytycznych, obliczenie przez nie omawianych odległości winno odbyć się na podstawie aktualnej mapy zasadniczej w skali 1:500 ze wskazaniem granic ewidencyjnych, obejmującej zasięgiem sąsiadujące ze sobą działki nr [...] i [...] oraz w oparciu o odczyty z map elektronicznych dostępnych na stronie internetowej tarnobrzeg.geoportal2.pl. Wyliczenia organów wskazywały, że odległość naroża południowo - wschodniego budynku od granicy z działką nr [...] wynosi 3,60 m, odległość na wysokości środka rozpiętości ściany południowej od granicy z działką [...] wynosi 3,75 m, natomiast odległość naroża południowo-zachodniego budynku od granicy z działką nr [...] wynosi 3,90 m. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w powyższym stanie faktycznym sprawy, należało uznać zasadność dokonanej przez Sąd I instancji oceny, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie bowiem ocenił Sąd, że dokonane w ten sposób pomiary nie mogą być uznane za wiarygodne i stanowić wiążącej podstawy nałożenia obowiązków objętych zaskarżoną decyzją. Ani bowiem mapa zasadnicza, ani też dane ze strony internetowej, geoportal, nie mogły w warunkach przedmiotowej sprawy wskazać właściwych pomiarów. Trzeba bowiem zauważyć, że mapa zasadnicza wykonana została w skali 1 : 500, co oznacza, że 1 cm na mapie odpowiada 5 m w terenie. Powyższe oznacza z kolei, że 1 mm na mapie odpowiada 0,5 m w terenie. Pomijając już, że organ nie przedstawił sposobu dokonania swych wyliczeń na podstawie omawianej mapy, to dokonanie ich na jej podstawie nie mogłoby gwarantować odpowiedniej precyzji wyników, skoro wyniosły one 3,60 m, 3,75 m oraz 3,90 m, w sytuacji konieczności odniesienia ich do wymaganej przepisami odległości 4 m. Ponadto omawiana mapa została nadesłana z informacją, że jej aktualność w stosunku do terenu musi być potwierdzona przez jednostki wykonawstwa geodezyjnego, którego to warunku nie dopełniono w związku z czym nie można uznać, że wytyczne zawarte w wyroku z dnia 12 lipca 2016 r., sygn.. akt: II SA/Rz 1546/15 - w którym wskazano konieczność oparcia się o aktualne dokumenty geodezyjne wynikające z ewidencji gruntów - zostały zgodnie z art. 153 p.p.s.a. zrealizowane. Ponadto wreszcie, jak wskazano w ww. wyroku, przebieg granicy pomiędzy ww. działkami nie jest jednoznaczny w ocenie stron postępowania. Powyższe okoliczności usprawiedliwiają więc konkluzję Sądu I instancji, że dokonane pomiary nie mogą być uznane za wiarygodne i stanowić wiążącej podstawy nałożenia w zaskarżonej decyzji obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, tym bardziej, że dokonywanie pomiarów na podstawie geoportalu nie jest dopuszczalne z uwagi na charakter tego programu, którego dane pochodzące z internetowych wydruków nie stanowią wiążących dokumentów geodezyjnych. W tych warunkach nie można było – tak jak uczynił to organ odwoławczy w toku postępowania administracyjnego i jak przedstawia to w skardze kasacyjnej - wytycznych zawartych w ww. wyroku a dnia 12 lipca 2016 r., sygn.. akt: II SA/Rz 1546/15, odczytywać jedynie w sposób dosłowny. Wyrok ten niewątpliwie nadał kierunek dokonania ustaleń odległości, sprowadzający się do uwzględnienia w pierwszej kolejności aktualnych dokumentów geodezyjnych, wynikającymi z ewidencji gruntów. Jeżeli jednak brak jest możliwości dokonania wyliczeń w oparciu o nadesłaną aktualną mapę zasadniczej (nie potwierdzoną zresztą przez jednostki wykonawstwa geodezyjnego), jak i niedopuszczalne jest posługiwania się co do wiążących omawianych obliczeń, za pomocą programu geoportal, to zaszła konieczność poszukiwania innej drogi do dokonania wskazanych obliczeń, które są niezbędne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W tych warunkach przyjęcie przez Sąd I instancji konieczności sporządzenia opinii przez biegłego geodetę, należy ocenić za w pełni zasadne i wpisujące się w wytyczne wynikające z ww. wyroku. Dlatego też nie można zgodzić się ani z zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a., ani też naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a., oraz art. 80 k.p.a. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.