II SA/Wa 1665/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Grochowska-Jung (sprawozdawca), , Protokolant referent stażysta Agnieszka Cudna, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r, 2) zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego M. M. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], którą odmówił M.M. udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wniosek M. M. z dnia [...] czerwca 2016 r. dotyczył udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii wszystkich decyzji administracyjnych z zakresu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych wydanych przez Ministra w 2015 r. Odmawiając udostępnienia ww. informacji publicznej organ stwierdził, że decyzje, o udostępnienie których wnosi wnioskodawca, dotyczą nie tylko ukarania rzeczoznawców majątkowych z tytułu odpowiedzialności zawodowej i powodów tego ukarania, ale zawierają szczegółowe informacje odnośnie nieruchomości będących przedmiotem wyceny, osób fizycznych i prawnych dysponujących tymi nieruchomościami lub posiadających prawa do konkretnych nieruchomości oraz okoliczności i powodów wyceny. Wymieniony wyżej zakres informacji zamieszczony w orzeczeniach dyscyplinarnych nie dotyczy sfery życia publicznego. Sprawy związane z odpowiedzialnością zawodową rzeczoznawców majątkowych uregulowane są w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.). Przepisy ww. ustawy nie przewidują przetwarzania danych osobowych dotyczących orzeczonych kar dyscyplinarnych. Dane z centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych zawierające informacje o orzeczonych karach dyscyplinarnych wobec konkretnych rzeczoznawców majątkowych, a także o pozbawieniu uprawnień zawodowych, nie mogą być bowiem przetwarzane poprzez ogłoszenie w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, a także opublikowane na stronie internetowej Ministerstwa, o czym stanowi art. 193 ust. 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego w myśl art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych brak jest podstaw do udostępnienia powyższych danych. Organ podniósł również, że usunięcie imienia i nazwiska rzeczoznawcy majątkowego, a także danych dotyczących jego uprawnień zawodowych oraz możliwości wykonywania zawodu, nie byłoby wystarczające. Jak wcześniej wspomniano, w decyzjach z tytułu odpowiedzialności zawodowej znajdują się również szczegółowe informacje odnośnie nieruchomości będących przedmiotem wyceny, osób fizycznych i prawnych, którym przysługują prawa do nieruchomości oraz okoliczności i powodów wyceny. Powyższe informacje nie mogą być przedmiotem udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem niejednokrotnie dotyczą spraw majątkowych np. osób fizycznych (wycena dla potrzeb działu majątku, spraw karnoskarbowych, wywłaszczeń, sprzedaży, najmu, ustalenia opłat adiacenckich itp.). W trakcie postępowania dyscyplinarnego przy ocenie pracy zawodowej rzeczoznawcy majątkowego badana jest nie tylko treść sporządzonego operatu szacunkowego, czyli efektu finalnego procesu wyceny, ale również wszystkie okoliczności odnoszące się do zlecenia. W efekcie w uzasadnieniu decyzji o zastosowaniu kary dyscyplinarnej znajdują się różne informacje o przedmiocie, zakresie i celu wyceny, szczegółowy opis stanu prawnego i faktycznego nieruchomości, a także wiele innych informacji o nieruchomości i jej właścicielach, czy posiadaczach, a przede wszystkim o szacunkowej wartości nieruchomości. Powyższe dane są niezbędne dla ustalenia ewentualnych uchybień w pracy rzeczoznawcy majątkowego. Bez tych informacji nie jest możliwe przedstawienie powodów ukarania rzeczoznawcy majątkowego i okoliczności, które miały bezpośredni wpływ na wymiar orzeczonej kary dyscyplinarnej, a taki jest cel uzasadnienia wydanej decyzji. Wobec powyższego zasadne było odmówienie udzielenia informacji publicznej w postaci udostępnienia kopii wszystkich 150 decyzji administracyjnych w sprawach z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych wydanych w 2015 roku ze względu na obowiązek zapewnienia ochrony danych osobowych, a także prywatności osób fizycznych, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.M. zarzucił zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie konstytucyjnego prawa obywatelskiego do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej polegające na odmowie udostępnienia informacji. 2. Naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 3. błędną interpretację art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zobowiązanie organu do udostępnienia wskazanych we wniosku decyzji administracyjnych w ciągu 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż organ błędnie zinterpretował jakoby art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych był przepisem szczególnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Według mającego charakter dominujący, niemal powszechnie aprobowanego stanowiska zarówno doktryny jak i orzecznictwa ww. ustawy mają charakter równorzędny, a ich zakresy działania mogą się wzajemnie krzyżować. Zdaniem skarżącego należy rozróżnić dwie sytuacje: a. pierwsza w nich jest wtedy, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej, której jedną z części składowych są dane osobowe; b. druga następuje, gdy informacja publiczna, o której udostępnienie wnosi podmiot uprawniony, dotyczy danych osobowych. Zaskarżona decyzja dotyczy stanu z punktu a. W przypadku, gdy żądana informacja zawiera dane osobowe, podmiot zobowiązany powinien podjąć działania, które doprowadzą do anonimizacji dokumentów. W tym wypadku Minister nie powinien wydać decyzji o odmowie udzielenia informacji ta bowiem oznacza całkowite pozbawienie możliwości udostępnienia informacji. Wystarczyłoby, jeśli zobowiązany udzieliłby ją, usuwając z niej dane osobowe (co przy obecnym dostępie do komputerów wydaje się czynnością rutynową - co potwierdza również fakt iż Minister zarówno w I jaki i Il instancji nie powoływał się na argument, iż wniosek dotyczy informacji przetworzonej). Wskazał, iż takie stanowisko potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje z zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016, poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2016 r. orzekającą o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Istota sprawy sprowadza się do tego, iż organ odmówił udostępnienia kopii decyzji administracyjnych z zakresu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych wydanych przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w 2015 r. ze względu na prywatność osób fizycznych. W pierwszym rzędzie przyjdzie zauważyć, iż postępowanie w sprawie dostępu do informacji publicznej prowadzone na wniosek w trybie określonym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm., dalej: u.d.i.p) ma charakter szczególny, wyrażający się m.in. w tym, że k.p.a. znajduje do niego zastosowanie w ograniczonym zakresie. Generalnie rzecz ujmując postępowanie to może prowadzić do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji (i tu w zasadzie nie stosuje się k.p.a.) bądź też do odmowy udzielenia informacji w formie administracyjnej (tu k.p.a stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji i umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji – art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i p.). Od decyzji o odmowie udzielenia informacji służy odwołanie do organu stopnia wyższego, jednakowoż ze względu na przedmiot tego postępowania (udzielenie informacji pozostającej w dyspozycji organu pierwszej instancji) podejmowanie przez organ stopnia wyższego rozstrzygnięć reformatoryjnych, jak również rozstrzygnięcia kasacyjnego określonego w art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji; kiedy w jego ocenie brak było podstaw do odmowy udzielenia informacji. W ramach prowadzonego postępowania jurysdykcyjnego organ odwoławczy nie może nakazać podjęcia czynności materialno-technicznej pozostającej poza zakresem tego postępowania. Wykraczałoby to poza jego uprawnienia wynikające poza zakres wyznaczony normą zawartą w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. (k.p.a., w tym art. 138, stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej). Po wtóre, w odniesieniu do udostępniania dokumentów zawierających dane "wrażliwe" przyjąć trzeba pierwszeństwo regulacji zawartych w ustawie o ochronie danych osobowych przed postanowieniami u.d.i.p. Przepis art. 27 ust. 1 u.o.d.o, z wyłączeniem określonym w ust. 2, wyraźnie zabrania przetwarzania danych dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatów karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym. Przyjdzie zauważyć, iż pojęcie "przetwarzanie danych" obejmuje jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, w tym udostępnianie (art. 7 pkt 2 u.o.d.o). Proces "anonimizacji", o którym mowa w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, powoduje taki skutek, że w dokumencie (w tym wypadku decyzji administracyjnej) danych wrażliwych nie ma, a w ślad za tym, dokumentu takiego nie dotyczy organicznie wynikające z art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Ponadto nie budzi wątpliwości, że decyzja administracyjna z zakresu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych będące przedmiotem wniosku skarżącego stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Należą do kategorii "danych publicznych" w postaci dokumentów urzędowych których "treść i postać" podlega udostępnieniu. Jednocześnie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Organ nie kwestionując faktu, iż decyzje z zakresu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, są informacją publiczną odmawiając jej udostępnienia powołał się na okoliczności występowania danych wrażliwych oraz szczegółowych informacji odnośnie nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, osób fizycznych i prawnych którym przysługują prawa do nieruchomości oraz okoliczności i powodów wyceny. W ocenie Sądu w sytuacji gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe zastosowanie znajduje ustawa o ochronie danych osobowych jednakże jak już wyżej wskazano proces anonimizacji decyzji administracyjnej powoduje, że w dokumencie danych wrażliwych już nie ma. Tym samym zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ winien dokonać anonimizacji decyzji polegającej na usunięciu danych wrażliwych jak i innych danych, które zdaniem organu winny być chronione. Uniemożliwi to identyfikację konkretnych osób, a tym samym wyeliminuje przetwarzanie ich danych. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zachodziły podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnych skoro po anonimizacji nie było przeszkód prawnych do ich udostępnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 powołanej ustawy.