III SA/Kr 706/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. F.- F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku skargę oddala. Zaskarżoną przez J. F. – F. – dalej skarżącą - Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 grudnia 2015 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2015 r. nr [...] uchylającą w części decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2006 r. w okresie od dnia 17 stycznia 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. przyznającą skarżącej prawo do zasiłku rodzinnego na dzieci R. F. i D. F. oraz dodatki do zasiłku rodzinnego oraz orzekło o uchyleniu od dnia 17 stycznia 2007 r. decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2006 r. nr [...] przyznającej skarżącej zasiłek rodzinny na dzieci R. F. i D. F. oraz dodatki do zasiłku rodzinnego. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 21 ust. 1, 23 a ust. 2 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.). Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny: Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] przyznał skarżącej świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na dziecko R. F. w kwocie 64 zł miesięcznie na okres od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r., zasiłek rodzinny na D. F. w kwocie 64 zł od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, przyznany na R. F. w kwocie 100 zł oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przyznany na D. F. w kwocie 100 zł. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] uchylił w części decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2006 r. nr [...], w uzasadnieniu wskazując, że powodem uchylenia jest pobyt członka rodziny poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Norwegii) i podleganie ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W odwołaniu od ww. decyzji J. F. – F. podniosła, że nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] 2006 r. oraz, że decyzja z dnia [...] 2015 r. nie wskazuje w jakim zakresie decyzja przyznająca świadczenia rodzinne pozostaje w mocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, iż mąż skarżącej J. F. – F. podjął z dniem 17 stycznia 2007 r. aktywność zawodową na terenie Norwegii, to jest w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organ pierwszej instancji w świetle okoliczności, iż skarżącej przyznano decyzją z dnia [...] 2006 r. świadczenia rodzinne w dacie aktywności zawodowej męża na terenie Norwegii, zastosował procedurę przewidzianą w przepisie art. 23 a ust. 2 ww. ustawy. Pismem z dnia 11 lutego 2014 r. wystąpił do Marszałka Województwa (Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej) o ustalenie, czy w sprawie skarżącej oraz jej męża miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego z wniosku z dnia 6 września 2006 r. Marszałek odpowiedział pismem z dnia 9 września 2015 r., że przepisy te mają zastosowanie w okresie od dnia 17 stycznia 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. R. F. według ustaleń organu pozostawał aktywny zawodowo na terenie Norwegii w okresie od dnia 17 stycznia 2007 r. do co najmniej 31 grudnia 2013 r. Z tego względu wniosek skarżącej z dnia 5 września 2006 r. winien być rozpoznany przez Marszałka Województwa jako organ właściwy w sprawie świadczeń realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego (art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Z dniem 17 stycznia 2007 r. Wójt Gminy przestał być organem właściwym w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych dla skarżącej. Zgodnie z przepisem art. 23 a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku, gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2 ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dowodem na podleganie osoby ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz na określenie początkowej daty podlegania temu ustawodawstwu jest informacja marszałka województwa dotycząca tych kwestii. W sprawie jest to pismo z dnia 9 września 2015 r. Zawarte w przepisie art. 23 a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych sformułowanie "od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa" oznacza dzień, w którym dana osoba podjęła legalne zatrudnienie czy podjęła działalność gospodarczą. Zgodnie z ww. pismem Marszałka Województwa w przypadku męża skarżącej była to data 17 stycznia 2007 r. Uchylenie decyzji w trybie przepisu art. 23 a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wymaga zgody strony. J. F. – F. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania polegające na uchyleniu nieistniejącej w obrocie prawnym decyzji, pozbawienia jej prawa do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy, wadliwego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz rozstrzygnięcie przez niewłaściwy miejscowo organ. W treści skargi wskazała, że w sentencji zaskarżonej decyzji odniesiono się do nieistniejącej w obrocie prawnym decyzji o nr [...]. Zdaniem skarżącej sentencje decyzji zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji są nieczytelne, w szczególności orzeczenie, że uchyla się w całości decyzję z dnia [...] 2015 r. powoduje, że skarżąca pozbawiona została prawa do kontroli instancyjnej. Kwestionując doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania wskazała, że widnieje na potwierdzeniu odbioru podpis jej męża, który w dacie odbioru przebywał za granicą. Wątpliwość ta rzutuje zdaniem skarżącej na prawidłowość wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji przyznającej jej świadczenia rodzinne. Wskazała też na naruszenie zasad współżycia społecznego, gdyż po 10 latach zostaje wydana decyzja, która w konsekwencji ma pozbawić ją zasiłku rodzinnego przeznaczonego na dzieci. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j., Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej p.p.s.a.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, by wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., co do zasady Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Rozpoznawana skarga w tych ramach prawnych nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w skrócie kpa (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 23) organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji powoduje nieważność rozstrzygnięcia niezależnie od wpływu na jego treść. Właściwość rzeczowa to upoważnienie bądź zobowiązanie określonego organu, wynikające z przepisów prawa, do załatwienia określonej kategorii spraw administracyjnych, co wynika z treści przepisu art. 20 kpa. Z tych względów organ administracji publicznej ma obowiązek zbadać dokładnie rodzaj sprawy w celu ustalenia własnej właściwości, ewentualnie ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. Zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, co do zasady należą do zadań z zakresu administracji rządowej zleconych gminie. Właściwym do załatwienia spraw przyznania świadczeń rodzinnych jest wójt (burmistrz, prezydent). Organ ten może upoważnić, w formie pisemnej, swojego zastępcę ewentualnie pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia postępowania w sprawach, a także do wydawania w tych sprawach decyzji (art. 20 ust. 1 - 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Wyjątkiem od zasady właściwości wójta (burmistrza, prezydenta) w sprawach świadczeń rodzinnych jest sytuacja opisana w art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. W przypadkach tam opisanych, pełnienia funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego i w przypadku wydawania decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego organem właściwym jest marszałek województwa, jako organ samorządu województwa. Zgodnie ze słowniczkiem pojęć zawartym w art. 3 pkt 15 a ustawy o świadczeniach rodzinnych przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego – oznaczają rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE. L 166 z 30.04.2004, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE. L 284 z 30.10.2009, str. 1). Zatem marszałek województwa, zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy jest organem kompetentnym wyłącznie w tych sprawach, w których mają zastosowanie (nie hipotetycznie mogą mieć zastosowanie) powyżej przedstawione przepisy o koordynacji systemów. Jak stanowi przepis art. 23 a ust. 1 i 2 ww. ustawy, w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, w przypadku, gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami marszałkowi województwa. 2. W przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. 5. W przypadku, gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z treści wskazanego przepisu jednoznacznie wynika, że sam fakt przebywania czy podjęcia zatrudnienia członka rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie wpływa na właściwość organu. Właściwość ta uzależniona jest bowiem od ustalenia przez marszałka województwa czy w przekazanej mu sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku z równoległym nabyciem uprawnień w innym Państwie Członkowskim przez członka rodziny osoby uprawnionej w Polsce. Przepisy te mają na celu wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw. Kolizja taka może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy dochodzi do przyznania świadczeń rodzinnych w ramach różnych systemów zabezpieczenia społecznego. Obowiązek ustalenia czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego obciążający marszałka województwa z mocy art. 23 a ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych obejmuje zatem sprawdzenie czy przebywający poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest uprawniony do pobierania świadczenia, jakie mają one charakter (w kontrolowanej sprawie konieczne byłoby sprawdzenie czy są odpowiednikiem świadczeń rodzinnych przyznawanych w Polsce) i w jakiej wysokości. Do momentu powstania uprawnienia do świadczenia rodzinnego na terenie innego Państwa Członkowskiego zastosowanie ma bowiem wyłącznie ustawodawstwo polskie, a co zatem idzie właściwość rzeczowa, o której mowa w art. 20 ust. 1 ustawy. Zaskarżona w sprawie decyzja nie rozstrzygała wbrew twierdzeniu skargi o prawie skarżącej do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku za okres od dnia 17 stycznia 2007 r. Stanowiła jedynie rozstrzygnięcie formalne, które realizuje obowiązek organów administracji przestrzegania swojej właściwości, przy czym sentencja decyzji jest zgodna z treścią przepisu art. 23 a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy, korzystając z uprawnień reformatoryjnych dokonał korekty decyzji pierwszej instancji, która była nieczytelna, gdyż nie zawierała daty, od której nastąpiło uchylenie decyzji z dnia [...] 2006 r., a w związku z tym nie można było na jej podstawie ustalić okresu, w jakim marszałek województwa jest właściwy sprawie świadczeń rodzinnych dla skarżącej. Organ odwoławczy, rozstrzygając w przedmiocie uchylenia dotychczasowej decyzji o przyznaniu prawa do świadczeń rodzinnych, nie przesądził o ich zwrocie. Wskazał jedynie, że Wójt Gminy przestał być właściwy do orzekania o uprawnieniach do świadczeń rodzinnych. Marszałek województwa, w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5 ustawy, wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 6). Organ ten ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 9). Tym samym, argumentację przedstawioną tak w odwołaniu, jak i skardze, dotyczącą prawa do świadczeń rodzinnych oraz ewentualnych świadczeń nienależnie pobranych, należy uznać za przedwczesną. Pozostałe zarzuty dotyczące naruszeń przepisów postępowania nie znalazły potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Mąż skarżącej R. F., jako dorosły domownik, odebrał skutecznie w trybie przepisu art. 43 kpa korespondencję dotyczącą zarówno zawiadomienia o wszczęciu postępowania (z dnia 17 września 2015 r.), jak i decyzję pierwszej instancji. Decyzja o nr [...], wobec której skarżąca podnosi zarzut nieistnienia w obrocie – do dnia wydania zaskarżonej decyzji w całości pozostawała w obrocie i wywołała skutek prawny w postaci nabycia przez skarżącą uprawnień do świadczeń rodzinnych za okres w niej wskazanych. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, oddalając ją na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.