II SAB/Wa 535/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Ewa Marcinkowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w W. na bezczynność Komendanta [...] Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta [...] Policji do rozpoznania wniosku P. z siedzibą w W. z dnia [...] października 2015 r., godz. [...] o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Komendanta [...] Policji na rzecz P. z siedzibą w W. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] października 2015 r. (godz. [...]) P., zwróciło się do Komendanta [...] Policji o przekazanie na adres e-mail informacji publicznej: 1. skanów wszystkich wszystkich decyzji wydanych na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji przez organ w okresie [...].08.2015-[...].09.2015, 2. informacji, która z decyzji została doręczona wnioskodawcy (pełnomocnikowi wnioskodawcy) osobiście, a która wysiana poczta, 3. informacji w jakiej dacie każda z decyzji została doręczona stronie postępowania. W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia [...] października 2015 r. wskazał, że indywidualne decyzje administracyjne wydane w sprawach dotyczących pozwoleń na broń nie stanowią informacji publicznej, niezależnie od ich anonimizacji. Zdaniem Komendanta [...] Policji ww. decyzje stanowią materiał w sprawach indywidualnych, a nie publicznych. Organ stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do uznania, że wnioskowane dane stanowią informację publiczną, a co za tym idzie, że podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Pismem z dnia 4 lipca 2016 r. P. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta [...] Policji. Zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1. art. 13, art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej w terminie ustawowym zgodnie z żądanym zakresem. Skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta [...] Policji do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia w niniejszej sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi organ ani nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik podniósł, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że przyjęte przez organ stanowisko w zakresie uznania żądanych przez skarżącego informacji jako mających przymiot informacji publicznej przetworzonej znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie. Pełnomocnik powołał wyroki NSA i WSA w przedmiocie informacji publicznej przetworzonej. Podał jednocześnie, że jeżeli zakresem żądania objęty jest zbiór dokumentów liczący bardzo wiele stron wymagających uszeregowania i usystematyzowania, zanonimizowania i przeanalizowania, a następnie zeskanowania pod kątem informacji objętych tajemnicą prawnie chronioną (dane osobowe, informacje o stanie zdrowia osób fizycznych, oferty przedsiębiorców), to należy uznać, że taka informacja jest informacją przetworzoną. Wobec powyższego Komendant [...] Policji za pomocą maila - w dniu [...] października 2015 r. poinformował skarżącego że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn.. akt. I OSK 83/10 "adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej musi przede wszystkim ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. W przypadku gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną nie stosuje się przepisów ustawy (...)". Pełnomocnik wskazał, że cała korespondencja skarżącego w przedmiotowej sprawie była wysyłana drogą elektroniczną do organu przez skarżącego z podpisem P., jednakże bez podpisu osoby umocowanej do reprezentacji stowarzyszenia. W jednym piśmie skarżący podpisał się jako - Zarząd P. (pismo wysłane drogą elektroniczną z dnia [...] grudnia 2015 r.). Pełnomocnik wskazał, że powyższe wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. uzasadnione było po pierwsze uznaniem przez organ, że żądane informację mają charakter informacji publicznej przetworzonej i wnioskodawca musi wykazać w jaki sposób udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nadto, wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Pełnomocnik [...] podał, że w odpowiedzi na ww. pismo organu z dnia [...] grudnia 2015 r. P. w dniu [...] grudnia 2015 r. wskazało, że nie wyraziło zgody na doręczanie korespondencji za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej i poprosiło o przesłanie ponownie wezwania o uzupełnienie braków formalnych złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej z zachowaniem wszystkich wymogów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego za pośrednictwem operatora pocztowego. Wobec powyższego organ ponownie przesłał do skarżącego ww. pismo za pośrednictwem operatora pocztowego. Pełnomocnik organu podał, że w dniu [...] stycznia 2016 r. radca prawny B. B., działając w imieniu skarżącego, złożył do organu pismo informujące, że brak jest podstaw do wykazania interesu publicznego w niniejszej sprawie. Nadto zaznaczył, że przekazane przez organ decyzje administracyjne zostaną wykorzystane przez wnioskodawcę na potrzeby raportu dotyczącego praktyki administracyjnej organów Policji w sprawach dostępu do broni palnej. Pełnomocnik [...] wskazał, że radca prawny B. B. do przedmiotowego pisma dołączył pełnomocnictwo z dnia [...] października 2014 r., z którego wynika, że J. K. przedstawiciel stowarzyszenia zwykłego udziela pełnomocnictwa radcy prawnemu B. B. do reprezentowania stowarzyszenia, m.in. przed sądami administracyjnymi, urzędami, instytucjami sprawach związanych z działalnością stowarzyszenia. Z uwagi na niezałączenie umocowania J. K. (jak wynika z pełnomocnictwa - przedstawiciela stowarzyszenia zwykłego) do udzielenia pełnomocnictwa radcy prawnemu B. B. w imieniu P. organ w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w dniu [...] stycznia 2016 r. wystąpił do pełnomocnika o uzupełnienie powyższego braku formalnego, pod rygorem pozostawienie podania bez rozpoznania. Pełnomocnik [...] wskazał, że z uwagi na nieuzupełnienie powyższego braku formalnego w terminie 7 dni (podał, że do dnia złożenia skargi brak ten nie został uzupełniony) organ pismem z dnia [...] lutego 2016 r. poinformował skarżącego, że wniosek z dnia [...] października 2015 r. (z godz. [...]) został pozostawiony bez rozpoznania. Wobec treści odpowiedzi na skargę oraz treści znajdującego się w aktach organu pisma z dnia [...] października 2015 r. stanowiącego odpowiedź na wniosek z dnia [...] października 2015 r., Sąd wskazując na powyższe, wezwał organ do udzielenia informacji, czy nadesłana odpowiedź na skargę stanowi w istocie odpowiedź na skargę z dnia 4 lipca 2016 r., albowiem nie odzwierciedlają tego nadesłane akta sprawy. Pełnomocnik organu w odpowiedzi z dnia [...] września 2016 r. poinformował, że podtrzymuje stanowisko w przedmiocie oddalenia skargi. Pełnomocnik przywołał art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, przytoczył pogląd prezentowany w piśmiennictwie wyrażony na gruncie powołanego przepisu oraz przedstawił fragment uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 296/13, w którym Sąd odwołał się do art. 61 Konstytucji RP. W końcowej części pisma pełnomocnik stwierdził, że organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem P. nie jest obywatelem i dlatego nie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako P.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący przedmiotem swojej skargi, uczynił bezczynność w zakresie rozpoznania jego wniosku z [...] października 2014 r. złożonego o godz. [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwana dalej u.d.i.p., służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Używając pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Komendant [...] Policji jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Przechodząc do oceny charakteru żądanej informacji wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Przykładowy zakres przedmiotowy informacji publicznej ustawodawca wskazał w przepisie art. 6 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, a także treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej oraz informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Wbrew twierdzeniu organu zawartemu w odpowiedzi z dnia [...] października 2015 r. udzielonej w drodze e-maila wnioskodawcy, decyzja administracyjna, wydana w indywidualnej sprawie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy stanowi wprost, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, do których należy treść i postać dokumentów urzędowych takich jak akty administracyjne i inne rozstrzygnięcia. Decyzje administracyjne, których skanów domagał się wnioskodawca są niewątpliwie dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zawierają bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Stanowisko organu, iż informacji publicznej nie stanowią indywidualne decyzje administracyjne w sprawach dotyczących pozwoleń na broń, było zatem błędne. Poglądowi organu przeczy brzmienie art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p. Decyzja traci przy tym charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych (v. wyrok NSA z 16 kwietnia 2010 r., I OSK 83/10 orzeczenia.nsa.gov.pl). Także pozostałe informacje żądane we wniosku, dotyczące sposobu i daty doręczenia decyzji stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Natomiast jeżeli objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, który to przypadek w niniejszej sprawie w istocie nie zachodził, organ ma obowiązek powiadomić o tym pisemnie wnioskodawcę, przy czym powiadomienie to nie jest dokonywane w formie decyzji administracyjnej. W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, jak wskazane wyżej, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. Rozpatrując skargę na bezczynność Komendanta [...] Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2015 r. (godz. [...]), Sąd stwierdził, iż jest ona zasadna. Organ nie udostępnił bowiem żądanych informacji publicznych w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych danych. Wobec tego, że żądanie wniosku obejmowało informacje publiczne, odpowiedź organu z dnia [...] października 2015 r. nie stanowiła rozpatrzenia wniosku. Z tego względu Sąd zobowiązał Komendanta [...] Policji do rozpatrzenia wniosku P. z dnia [...] października 2015 r. (godz. [...]) r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu nie miała w niniejszej sprawie miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność ta nie była wynikiem złej woli organu. Doszło do niej na skutek błędnej wykładni przepisów u.d.i.p., co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie u.d.i.p. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd oparł się na aktach sprawy nadesłanych przez organ, wskazujących na wystosowanie do wnioskodawcy jedynie odpowiedzi z dnia [...] października 2015 r. Akta sprawy nie potwierdzają podjęcia przez organ żadnej z czynności wskazanych w odpowiedzi na skargę. Z akt sprawy nadesłanych przez organ nie wynika w szczególności, aby [...] uznał żądane we wniosku informacje za informację publiczną przetworzoną, czy aby pozostawił wniosek bez rozpoznania, co w odpowiedzi na skargę (przy powołaniu się jednakże na inny wniosek, albowiem wniosek z dnia [...] października 2015 r. godz. [...]) wskazał pełnomocnik organu. Niezależnie od powyższego, wskazania wymaga, że u.d.i.p. nie przewiduje zasadniczo, jako sposobu rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pozostawienia go bez rozpoznania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono, jak w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.