VII SAB/Wa 3/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi D. K.i P. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga D. K. i P.S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w sprawie samowoli budowlanej przeprowadzonej w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. K. [...] w W. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z 24 sierpnia 2015 r. złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej (data wpływu do organu) D. K. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB, organ) o podjęcie interwencji w związku z robotami budowlanymi (które nie są remontem, ale przebudową) prowadzonymi od 4 sierpnia 2015 r. w lokalu mieszkalnym nr [...], mieszczącym się bezpośrednio nad jego mieszkaniem w budynku wielorodzinnym przy ul. K. [...] w W. Podał, że wykonywane w ww. lokalu prace rujnują konstrukcje ścian nośnych budynku, są wyburzane wraz z wyrywaniem futryn, zrywaniem podłóg, tynków i zmianami infrastruktury technicznej w instalacjach. Wskutek wykonanych robót następuje zmiana parametrów technicznych i użytkowych lokalu. Taka przebudowa wpływa na statykę budynku i narusza części wspólne budynku. W dniu 27 sierpnia 2015 r. (data wpływu do organu) Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." (zwana także: SM) poinformowało PINB o samowoli budowlanej w lokalu mieszkalnym [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. K.[...] w W., wykonanej przez właściciela lokalu U. B. (dalej: inwestor). W tym też dniu - 27 sierpnia 2015 r. organ wyznaczył na 23 września 2015 r. termin oględzin lokalu [...], o czym poinformował strony. W wyniku czynności kontrolnych PINB stwierdził przeprowadzenie w lokalu [...] robót budowlanych, opisanych w protokole z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], a następnie zawiadomieniem z 29 września 2015 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w spornym lokalu. Jako strony tego postępowania organ określił SM i inwestora. W dniu 9 listopada 2015 r. skarżąca zgłosiła w organie do protokołu, iż w trakcie wykonywania robót budowlanych w jej mieszkaniu nastąpiły liczne pęknięcia i odpadnięcia tynków w pionie, wystąpiła dziura w stropie, część gruzu wpada do jej mieszkania, a łazienka i kuchnia zostały zalane. W dniu 10 listopada 2015 r. organ przeprowadził po raz drugi kontrolę w mieszkaniu nr [...], stwierdzając, że są one kontynuacją robót opisanych w protokole z dnia 23 września 2015 r. W tym też dniu przeprowadzono czynności kontrolne w mieszkaniu skarżących, z czego spisano protokół dotyczący stanu technicznego lokalu nr [...]. Nie stwierdzono jednak wówczas zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia w żadnym z tych lokali. Pismem z 12 listopada 2015 r. organ poinformował D. K. oraz SM o wyznaczonym na 4 grudnia 2015 r. terminie oględzin lokalu [...]. W tym też dniu do PINB wpłynął (złożony za pośrednictwem poczty elektronicznej) wniosek D. K.i P. S. (dalej: skarżący, wnioskodawcy) o wstrzymanie wykonania prac budowlanych prowadzonych w spornym lokalu mieszkalnym. Pismem z 23 listopada 2015 r. (złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej) skarżąca w trybie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, zwana dalej: k.p.a.) wniosła skargę na działania organu podjęte w ww. postępowaniu. Następnie 4 grudnia 2015 r. w ten sam sposób złożyła żądanie dotyczące podjęcia przez organ określonych działań związanych z prowadzoną przebudową w lokalu mieszkalnym nr [...]. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. PINB, działając na podstawie art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., zwana dalej: p.b.) oraz art. 104 k.p.a., nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 3 miesięcy od uprawomocnienia się ww. postanowienia, oceny technicznej dotyczącej przeprowadzonych w lokalu [...] robót budowlanych. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że prowadzone przez inwestora roboty budowlane w lokalu nr [...] mogą mieć wpływ nas pracę elementów konstrukcyjnych budynku, a przeprowadzone przez inspektora organu oględziny nie dały możliwości oceny prawidłowości tych robót. Złożona ocena techniczna, sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i aktualny wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem tej izby, będzie stanowić podstawę do podjęcia rozstrzygnięć w ramach nadzoru budowlanego. Pismem z 9 grudnia 2015 r. skarżący wnieśli do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: WINB, organ odwoławczy) skargę w trybie art. 227 k.p.a. na działania PINB, podejmowane w postępowaniu prowadzonym w sprawie dotyczącym prac budowlanych wykonywanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. K. [...] w W. W związku z tą skargą WINB zawiadomieniem znak [...] z [...] stycznia 2016 r. stwierdził bezzasadność skargi złożonej przez wnioskodawców. Pismem z 23 grudnia 2015 r. (złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej) skarżąca wniosła do PINB kolejny wniosek o wstrzymanie prac budowlanych prowadzonych w lokalu [...]. Pismem z dnia 14 grudnia 2015 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na działanie PINB w niniejszej sprawie. W obszernym uzasadnieniu opisali stan sprawy oraz przebieg remontu – przebudowy lokalu [...] i jego wpływu na ich lokal mieszkalny. Podnieśli, iż złożony przez nich 24 sierpnia 2015 r. wniosek o interwencję nie został załatwiony. Od momentu jego złożenia do chwili złożenia skargi organ ograniczył się do trzech zawiadomień, co oznacza, że przez okres ponad pięciu miesięcy nie dokonano w sprawie żadnych czynności. Skarga ta uzupełniona została następnie pismem z 27 grudnia 2015 r. Następnie pismem z dnia 24 sierpnia 2016 r. skarżący złożyli w sprawie drugą skargę wnosząc o: 1. zobowiązanie PINB do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3. orzeczenie, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, które zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego; 4. wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości; 5. zobowiązanie PINB do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 6. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu tego środka zaskarżenia podali, że 9 listopada 2015 r. złożyli w PINB do protokołu ustne zawiadomienie o zniszczeniach sufitów, ścian i pionów wentylacyjnych, które powstały w ich mieszkaniu w związku z samowolną i nieprofesjonalnie prowadzoną przebudową lokalu nr [...], znajdującego się bezpośrednio nad ich mieszkaniem, wraz z żądaniem wszczęcia i przeprowadzenia postępowania oraz podjęcia kroków naprawczych tej sprawie. Zgłoszenie to zostało zarejestrowane jako odrębna sprawa za znakiem [...]. W dniu 10 listopada 2015 r. zostały przeprowadzone oględziny ich mieszkania. Następnie 16 listopada 2015 r. otrzymali zawiadomienie o kolejnych oględzinach zaplanowanych na 4 grudnia 2015 r. Po wymianie pism uzyskali informację, że zapowiadana na 4 grudnia 2015 r. kontrola się nie odbędzie. Podali, że pomimo upływu ośmiu miesięcy przedmiotowa sprawa dalej nie została załatwiona, choć zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., jako nieskomplikowana, winna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie miesiąca. Skarżący wskazali, że 4 lipca 2016 r. złożyli w trybie art. 37 § 1 i § 2 k.p.a. zażalenie do WINB na niezałatwienie sprawy w terminie, dotyczyło to postępowania prowadzonego pod znakiem [...]. W odpowiedzi na ww. zażalenie otrzymali pismo z 26 lipca 2016 r. informujące, iż nie posiadają legitymacji strony w sprawie prowadzonego przez PINB postępowania dotyczącego robót budowlanych wykonywanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. K. [...] i dlatego też nie są informowani o jego przebiegu. Zdaniem skarżących, z treści ww. odpowiedzi wyraźnie wynika, że WINB udzielił im odpowiedzi na zupełnie inny dowolnie wybrany, wygodny i bezpieczny dla niego temat. Niestety inny niż ten, o którym jest mowa w ich zażaleniu. Podali, że w zażaleniu nie wykazali zainteresowania robotami budowlanymi samowolnie prowadzonej przebudowy lokalu nr [...], jak i tym, czy w tej sprawie i w jakim zakresie jest prowadzone postępowanie przez PINB. Natomiast wykazali zainteresowanie tym, jakie kroki podjął czy też zamierza podjąć PINB w sprawie zgłoszonych przez nich 9 listopada 2015 r. zniszczeń sufitów, ścian i pionów wentylacyjnych w ich mieszkaniu. Do daty złożenia skargi PINB nie wydał stosownego rozstrzygnięcia, co oznacza, że od dnia złożenia przez nich zgłoszenia nie zostało ono rozpoznane. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. Odpowiedzi na skargę organ udzielił pismami z dnia: 18 stycznia 2016 r. oraz 13 września 2016 r., wnioskując o jej oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału VII WSA w Warszawie z dnia 21 września 2016 r. skargę skarżących z dnia 24 sierpnia 2016 r., odpowiedź na skargę organu, a także nadesłane wraz z nimi akta potraktowano jako uzupełnienie skargi wnioskodawców z dnia 14 grudnia 2015 r., zarejestrowanej jako bezczynność organu (k.88 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. na podstawie art. 1 pkt 40 oraz art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), sprawowana przez sądy administracyjne, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w sprawie z zakresu prawa budowlanego, środkiem tym jest zażalenie wniesione w trybie art. 37 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący przed wniesieniem do Sądu skargi z dnia 24 sierpnia 2016 r. złożyli takie zażalenie do WINB pismem z dnia 4 lipca 2016 r., na które otrzymali odpowiedź w piśmie z dnia 26 lipca 2016 r. Organ odwoławczy, powołując się na art. 37 § 1 k.p.a., uznał, iż nie posiadają oni legitymacji strony w prowadzonym przez organ postępowaniu w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonywanych przez inwestora w lokalu nr [...] budynku przy ul. M. [...] w W. Wcześniej, przed złożeniem do Sądu skargi z dnia 14 grudnia 2015 r., skarżący nie składali zażalenia na bezczynność organu w trybie art. 37 k.p.a., tylko skargi w trybie art. 227 k.p.a. Na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału, skargę z dnia 24 sierpnia 2016 r. uznano za uzupełnienie skargi z dnia 14 grudnia 2015 r., stąd należy stwierdzić, że skarżący dopełnili warunków niezbędnych do złożenia skargi do Sądu na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie. Z treści art. 50 § 1 p.p.s.a. wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Istnienie interesu prawnego we wniesieniu skargi podlega więc badaniu przez sąd administracyjny. Stanowi to konsekwencję wyodrębnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. jako interesu we wniesieniu skargi. Stąd też, niezależnie od ustaleń organów administracji co do braku podstaw do przyznania skarżącym w przedmiotowym postępowaniu przymiotu strony, Sąd w okolicznościach tej sprawy uznał, że skarżący posiadają interes prawny uprawniający ich do wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność organu nadzoru budowlanego. Należy zauważyć, że to z inicjatywy skarżących przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte, w którym skarżący są bardzo aktywni, gdyż są zainteresowani jak najszybszym ustaleniem przez organ zgodności z prawem prowadzonych prac budowlanych przez inwestora w mieszkaniu nr [...], położonym nad lokalem skarżących, oznaczonym numerem [...], które to prace, w ich ocenie, pozostają w bezpośrednim związku ze stanem technicznym ich mieszkania. O zakresie uszkodzeń w mieszkaniu nr [...], powstałych na skutek prowadzonych prac budowlanych przez inwestora, skarżący poinformowali organ w dniu 9 listopada 2015 r. W ocenie Sądu, skarżący mają prawo do dochodzenia na drodze roszczenia cywilnego przed sądem powszechnym stosownego odszkodowania w związku z ochroną ich prawa własności. Dlatego interesu prawnego skarżących we wniesieniu przedmiotowej skargi Sąd upatruje w jego związku z normą prawną należącą do prawa cywilnego. Odnosząc się do meritum podać należy, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponadto, dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie. W skardze, będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd, skarżący podnieśli, że złożone przez nich pismo interwencyjne z dnia 24 sierpnia 2015 r. nie zostało załatwione, bowiem od tej daty do chwili złożenia skargi organ ograniczył się do trzech zawiadomień, co oznacza, że przez okres ponad pięciu miesięcy nie dokonano w sprawie żadnych czynności. Z akt administracyjnych dołączonych do przedmiotowej skargi, wynika, że organ na skutek "prośby o interwencję" skarżącej z dnia 24 sierpnia 2015 r. zarejestrował sprawę pod numerem: [...] i w dniu 27 sierpnia 2015 r. dokonał pierwszej czynności w postaci zawiadomienia SM, inwestora i skarżącej o kontroli dotyczącej wykonywania robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. K. [...] w W., wyznaczając jej termin na dzień 23 września 2015 r. Jednocześnie w dniu 27 sierpnia 2015 r. samowolę budowlaną w przedmiotowym lokalu zgłosiła SM. Organ w dniu [...] września 2015 r. dokonał formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...]. W toku dalszych czynności, na skutek uwag wniesionych do protokołu przez skarżącą w dniu 9 listopada 2015 r., organ w dniu 10 listopada 2015 r. dokonał kolejnej kontroli lokalu nr [...], a zakres przeprowadzonych czynności, został rozszerzony także o kontrolę w tym dniu lokalu skarżących. W dniu 7 grudnia 2015 r. organ nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy oceny technicznej określającej, czy roboty budowlane wykonywane w lokalu nr [...] są zgodne z obowiązującymi przepisami i normami. Powyższe postanowienie uprawomocniło się w dniu 24 grudnia 2015 r., a więc zanim zaczął obowiązywać inwestora nałożony na niego przez organ obowiązek, skarżący wnieśli już skargę do Sądu. Mając na uwadze terminowość podejmowanych przez organ czynności do czasu wniesienia skargi, Sąd nie dopatrzył się bezczynności organu w załatwieniu ich interwencji z dnia 24 sierpnia 2015 r. Dalsze czynności organu były związane z wydaniem postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r., zobowiązującego inwestora do wpłacenia zaliczki w kwocie 5.000 zł w związku z niezłożeniem w terminie wymaganej oceny technicznej. W aktach sprawy znajduje się tez prośba inwestora z dnia 18 lipca 2016 r., z której wynika, że dopiero teraz zostały ukończone prace remontowo-budowlane w jej lokalu, a zwłoka w złożeniu oceny technicznej powstała w przerywaniu remontu interwencjami skarżącej. Dlatego zobowiązała się do złożenia oceny technicznej w terminie 30 dni. W dniu 19 sierpnia 2016 r. do organu wpłynęła ocena stanu technicznego zakończonych robót remontowo-budowlanych w lokalu nr [...]. Pomimo tego organ skierował do inwestora upomnienie Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. i wezwanie do wykonania obowiązku uiszczenia zaliczki na poczet kosztów sporządzenia wymaganej oceny technicznej. Jak wynika z odpowiedzi na skargę z dnia 13 września 2016 r., organ uznał, że złożona przez inwestora ocena stanu technicznego nie spełnia wymagań. Jak wynika z powyższego, organ podejmuje stosowne czynności w sprawie wszczętej na skutek interwencji skarżącej w dniu 24 sierpnia 2015 r., a więc nie pozostaje w sprawie bezczynny. Wskazywane wyżej rozstrzygnięcia wydawane w sprawie w trybie art. 81c ust. 2 p.b. zmierzają do zebrania materiału dowodowego, który dopiero po dokonaniu przez organ stosownych ustaleń będzie podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego w prowadzonym przez organ postępowaniu w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonywanych przez inwestora w lokalu nr [...] budynku przy ul. M. [...] w W. Postanowienia te organ wydaje pod jednym numerem: [...]. PINB nie posiada jednak kompetencji ustawowych w zakresie żądanym od niego w skardze, a dotyczącym podjęcia czynności w sprawie zniszczeń sufitów, ścian i pionów wentylacyjnych w ich mieszkaniu, zgłoszonych przez skarżących w dniu 9 listopada 2015 r. Ewentualnego odszkodowania w tym zakresie skarżący mogą dochodzić w drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd uznał, że organ w tej sprawie nie pozostaje bezczynny, jak również w okolicznościach tej sprawy nie można mówić o jej prowadzeniu w sposób przewlekły. Stąd brak jest podstaw do sądowego zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.