II OSK 268/17

Dnia 10 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 178/16 w sprawie ze skargi [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w przedmiocie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego 1. uchyla pkt IV zaskarżonego wyroku, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE: Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 178/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w przedmiocie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego w pkt 1) stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 2) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; w pkt 3) wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Łodzi grzywnę w wysokości 5000 zł.; w pkt 4) przyznał skarżącej [...] od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi kwotę pieniężną w wysokości 2500 zł.; w pkt 5) zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz [...] kwotę 100 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w przedmiocie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w Łodzi przy ulicy [...]. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej odrzucenie, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania. Organ wyjaśnił, że w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w Łodzi przy [...], postanowieniem z dnia [...] marca 2013r. nr [...], nakazał skarżącej [...] wstrzymać prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 28 czerwca 2013r.: - zaświadczenia Prezydenta Miasta Łodzi o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwych izby zawodowej aktualnym na dzień opracowania projektu, - oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy piśmie z dnia 15 maja 2014r. skarżąca przedłożyła cztery egzemplarze dokumentacji mającej, w jej ocenie, stanowić wykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] marca 2013r. nr [...]. Następnie przy piśmie z dnia 3 października 2014r. skarżąca, w uzupełnieniu uprzednio złożonych dokumentów, przedłożyła decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2014r., którą Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Łodzi przy [...]. W dniu 20 kwietnia 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi przeprowadził oględziny na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Łodzi na okoliczność sprawdzenia wykonania obowiązku określonego postanowieniem nr [...]z dnia [...] marca 2013r. nakazującym wstrzymanie robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] lipca 2015r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, działając na podstawie art. 50a pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2010 r., Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej zwanej:: "Prawem budowlanym", nakazał skarżącej rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części o wymiarach 12,56m x 4,85m budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony północnej. W dalszej kolejności, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w przedmiotowej sprawie, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...], odmówił wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Łodzi dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej wniesionego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...]lipca 2015r. nr [...]Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] października 2015r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 3 listopada 2015r. skarżąca złożyła wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie oraz przedłożyła dokumenty dotyczące prawidłowości wykonania instalacji gazowej wewnętrznej w budynku mieszkalnym, jak również złożyła pisemne oświadczenie, zgodnie z którym roboty budowlane polegające na wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] zostały wykonane w miesiącach styczeń – luty 2014r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nałożył na skarżącą obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w sporządzonym projekcie budowlanym rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości przy [...]w Łodzi (dz. [...]), w terminie do dnia 30 czerwca 2016r. Przy piśmie z dnia 10 marca 2016r. skarżąca przedłożyła trzy egzemplarze projektu budowlanego dotyczącego rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Po rozpatrzeniu skargi skarżącej z dnia 15 stycznia 2016r. na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w sprawie rozbudowy rzeczonego budynku mieszkalnego, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z dnia [...] marca 2016r. nr [...], odmówił wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Łodzi dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W następstwie rozpatrzenia skargi skarżącej z dnia 18 kwietnia 2016 r. stanowiącej zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w sprawie braku odniesienia się przez organ I instancji do wykonania przez [...] obowiązku nałożonego postanowieniem organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] w sprawie dotyczącej samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z dnia [...] maja 2016r. nr [...], postanowił odmówić wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Łodzi dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W toku dalszego postępowania przy piśmie z dnia 27 kwietnia 2016r. skarżąca przedłożyła 4 egzemplarze projektu budowlanego dotyczące samowolnej rozbudowy budynku będącego przedmiotem postępowania oraz pisemne oświadczenie złożone o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane. Następnie w dniu 8 czerwca 2016r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi przeprowadził oględziny na terenie nieruchomości w Łodzi przy ul. [...] dotyczące samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w wyniku których ustalono, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny ze stanem faktycznym. Organ uznał, że w toku prowadzonego postępowania skarżąca przedłożyła wszystkie dokumenty wymagane postanowieniem z dnia [...] marca 2013r. nr [...], a z dostarczonego projektu budowlanego dotyczącego samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego jednoznacznie wynika, że przedmiotowe roboty budowlane wykonano zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, obowiązującymi normami i przepisami. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016r. postanowił ustalić dla skarżącej opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000zł za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W końcowej części odpowiedzi na skargę organ dodał, że wobec faktu, iż podejmuje na bieżąco czynności w postępowaniu administracyjnym, w szczególności wydał postanowienie z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...], zarzuty zawarte w skardze [...] dotyczące bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego są bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę, stwierdził, że w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność organu przed wniesieniem skargi do sądu niezbędne jest złożenie zażalenia w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", do organu wyższego stopnia, której to czynności skarżąca dopełniła, albowiem złożyła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, pismem z dnia 15 stycznia 2016r. . Sąd ten stwierdził, że w chwili wniesienia przez skarżącą skargi w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi pozostawał w bezczynności, jak również przewlekle prowadził postępowanie w przedmiocie załatwienia sprawy legalności rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w Łodzi przy ulicy [...]. Niemniej jednak w dniu [...] czerwca 2016r. organ wydał postanowienie nr [...], mocą którego ustalił dla skarżącej opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000zł. Zatem postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd ten podkreślił, że postępowanie w sprawie rozbudowy omawianego budynku mieszkalnego toczy się do 1999r., a więc 17 lat. Sąd I instancji przykładowo wskazał na poszczególne okresy przewlekłości, wskazując czas, jaki upłynął od dokonania oględzin w dniu 5 listopada 2008r. do dnia 26 stycznia 2009r., w którym organ po raz kolejny wezwał do uzupełnienia dokumentacji niezbędnej do legalizacji budynku będącego przedmiotem postępowania. Następnie dopiero w dniu 14 kwietnia 2009r. ustalił opłatę legalizacyjną Rażące przedłużenie czasu trwania postępowania nastąpiło również po uchyleniu decyzji o rozbiórce obiektu na mocy decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] maja 2012r., gdzie kolejne rozstrzygnięcie wydane zostało przez organ I instancji dopiero w dniu [...] września 2012r. Ponadto od wydania postanowienia w dniu [...] marca 2013r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych i nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, minęły ponad dwa lata do wydania decyzji o rozbiórce. Poza tym, jak wskazał ten Sąd, w toku postępowania organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego podejmował rozstrzygnięcia, które okazywały się wadliwe i były następnie eliminowane z obrotu prawnego w toku kontroli instancyjnej. Sąd I instancji zwrócił też uwagę na okoliczność, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nie wywiązywał się również z obowiązku powiadamiania stron o każdym przypadku opóźnienia i podejmował liczne czynności przedłużające termin zakończenia sprawy, w tym dokonywał kolejnych oględzin przedmiotowego obiektu czy też wielokrotnie zawieszał postępowanie. Z powyższych względów Sąd ten uznał, że stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a, w rozpatrywanej sprawie bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały charakter rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji. Na podstawie art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd ten orzekł w punkcie trzecim sentencji o wymierzeniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Łodzi grzywny w wysokości 5000zł oraz przyznał sumę pieniężną w wysokości 2500zł (punkt czwarty sentencji), przewidzianą w art. 149 § 2 p.p.s.a. W tym względzie Sąd ten miał na uwadze przywołane powyżej okoliczności wskazujące na rażące naruszenie przez organ prawa w zakresie sprawności postępowania i terminowości jego zakończenia. Sąd ten uznał, iż wysokość zarówno nałożonej grzywny, jak i przyznanej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest odpowiednia do stopnia ujawnionych uchybień organu w przedmiotowej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podst. przepisu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2002 r. Nr 153 póz 1270 ze zm.), dalej zwanej: "p.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 149 § 1 in principio i przepisu art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 138 p.p.s.a., poprzez sformułowanie sentencji wyroku w sposób, z którego expressis verbis nie wynika czy Sąd I instancji uwzględnił skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, czy też ją oddalił, jak również poprzez niezamieszczenie w sentencji wyraźnego stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, co w konsekwencji zasadniczo uniemożliwia ocenę prawidłowości podjętych rozstrzygnięć następczych w zakresie zastosowania (względnie niezastosowania) środków przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a.; 2/ art. 35 § 5 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji faktu, iż na łączny czas trwania postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Łodzi niewątpliwy wpływ miały liczne okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, których z mocy ustawy nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy, co skutkowało błędnym przypisaniem Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Łodzi bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a następnie zastosowaniem nieadekwatnych do stanu faktycznego sprawy środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a.; 3/ art. 141 § 4 zdanie pierwsze w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku: 1) z pominięciem istotnych elementów stanu sprawy, wynikających bezpośrednio z akt sprawy, świadczących o tym, że na łączny czas trwania postępowania administracyjnego wyraźny wpływ miały okoliczności, których nie należy wliczać do terminów załatwienia sprawy, 2) a zarazem w sposób częściowo niezgodny z rzeczywistością, co wyrażało się w twierdzeniach, iż "organ wielokrotnie zawieszał postępowanie", która to okoliczność nie znajduje oparcia w aktach administracyjnych, jak również, iż "Sad [...] na wniosek skarżącej przyznał sumę pieniężną w wysokości 2500 zł (punkt czwarty sentencji) przewidzianą w art. 149 § 2 p.p.s.a.", podczas gdy skarżąca takiego wniosku nie złożyła, czego konsekwencją było nieuzasadnione zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że skoro z sentencji wyroku nie wynika wprost, czy Sąd I instancji skargę uwzględnia, to prawidłowość zastosowania (względnie niezastosowania) przezeń środków o charakterze następczym (vide art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1 a i art. 149 § 2 p.p.s.a.) umyka weryfikacji. Zarzucono, że Sąd I instancji nie zastosował art. 35 § 5 k.p.a., w stosunku do okresów oczekiwania na dostarczenie przez Jolantę Winczewską dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, niezbędnych do zakończenia postępowania legalizacyjnego. Termin ich dostarczenia, określony postanowieniem PINB w Łodzi z dnia [...].03.2013 r., na dzień [...]06.2013 r. został zmieniony, na wniosek strony, na dzień [...].09.2013 r. Wyjaśniono, że dokumenty te, mające stanowić wykonanie powyższego obowiązku, nota bene niekompletne, [...] przedłożyła po raz pierwszy w dniu 15.05.2014 r., natomiast kompletne dokumenty, po wielokrotnych wezwaniach do ich uzupełnienia, zostały dostarczone Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Łodzi dopiero w dniu 27.04.2016 r. Zarzucono, że pominięto również, że postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul[...]w Łodzi pierwotnie toczyło się z udziałem inwestora - [...], jednakże w jego toku nastąpiła zmiana stanu prawnego nieruchomości, co de facto oznaczało konieczność prowadzenia postępowania od początku wobec nowego właściciela - Pani [...]. Wywodzono, że wpływ na stopień skomplikowania sprawy, a tym samym na czas trwania postępowania miało stwierdzenie wykonania - w okresie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych - robót polegających na montażu wewnętrznej instalacji gazowej w pomieszczeniu kuchni, znajdującej się w części budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w Łodzi stanowiącej przedmiot postępowania legalizacyjnego. Powyższe skutkowało koniecznością weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr [...] z dnia [...].11.2013 r. udzielającej pozwolenia na wykonanie wspomnianych robót, co ostatecznie nastąpiło decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2014 r. Zarzucono, że żadna z przywołanych wyżej okoliczności nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku., a Sąd I instancji uznał za właściwe poprzestać na ogólnej konstatacji, iż "Niejednokrotnie okresy bezczynności, gdzie organ nie prowadził żadnych czynności wyjaśniających w sprawie, trwały miesiącami, a nawet latami', popartej prostym zestawieniem dat kolejnych czynności organu (str.10). Podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto stwierdzenie, iż "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi [...] wielokrotnie zawieszał postępowanie" (str.10). Wytknięto, że ani w treści skargi, ani też w trakcie rozprawy sądowoadministracyjnej, skarżąca nie wnosiła o zastosowanie art. 149 § 2 in fine p.p.s.a., to jest o przyznanie jej od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Tymczasem z uzasadnienia wynika, że -ozstrzygnięcie zawarte w punkcie czwartym sentencji nastąpiło "na wniosek skarżące/' (str.11). Argumentowano, że prostą konsekwencją błędnego rozstrzygnięcia o meritum sprawy było wadliwe rozstrzygnięcie, co do kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się częściowo skuteczna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zawarto jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, lecz żaden z nich nie okazał się zasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 in principio i przepisu art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 138 p.p.s.a., należy wskazać, że przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, stwierdza m.in., że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak stanowi natomiast art. 138 p.p.s.a., sentencja wyroku powinna zawierać: oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu. Nie sposób uznać, że Sąd I instancji naruszył powyższe przepisy w sposób określony w ww. zarzucie, a więc poprzez sformułowanie sentencji wyroku w sposób uniemożliwiający stwierdzenie, czy skargę uwzględnił, czy też nie. W pkt 1 zaskarżonego wyroku stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro więc określono, jaki charakter miały bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, to tym samym uznano, że uchybienia te (bezczynność i przewlekłość) zaistniały, co oznacza, że skarga została w tym zakresie uwzględniona, tym bardziej, ze brak jest rozstrzygnięcia oddalającego skargę. Nie mógł odnieść skutku również zarzut naruszenia art. 35 § 5 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji faktu, iż na łączny czas trwania postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy budynku wpływ miały liczne okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ustosunkowując się do powyższego zarzutu, należy zauważyć, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich w niej określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi kasacyjnemu ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna w zakresie powyższego zarzutu nie odpowiada przewidzianym dla niej wymaganiom. Nie wskazano przede wszystkim, jaki wpływ na wynik sprawy miało nieuwzględnienie przez Sąd I instancji okresów, które winny były zostać objęte dyspozycją art. 35 § 5 k.p.a., co było tym bardziej konieczne, że postępowanie prowadzone było przez 17 lat, podejmowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi rozstrzygnięcia były wielokroć uchylane, a postanowienia zobowiązujące skarżącą do dokonania czynności procesowych, były często ponawiane z coraz to nowymi dodatkowymi obowiązkami nakładanymi na stronę, co wiązało się, tak z brakiem zaopatrzenia tych postanowień w rygor określony w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, jak i brakiem zastosowania wskazanego rygoru w sytuacji niewywiązania się skarżącej - w ocenie skarżącego kasacyjnie organu - z nakładanych na nią obowiązków. Wobec wskazanego braku w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej, brak było warunków do merytorycznego ustosunkowania się do wytyku naruszenia art. 35 § 5 k.p.a. Analogiczna sytuacja zachodzi w stosunku do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., w zakresie wytyku sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku z pominięciem istotnych elementów stanu sprawy. Nie wskazano bowiem wpływu na wynik sprawy zarzucanego uchybienia Sądu I instancji. Zasadnym okazał się jednak powyższy zarzut (naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.) w zakresie wytyku oparcia się Sądu na wniosku strony przy przyznaniu jej sumy pieniężnej w wysokości 2500 zł przewidzianą w art. 149 § 2 p.p.s.a., podczas gdy skarżąca takiego wniosku nie złożyła, czego konsekwencją było nieuzasadnione zastosowanie tego środka przewidzianego w art. 149 p.p.s.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej nastąpiło na jej wniosek, co jak skutecznie wykazano w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej nie odpowiadało stanowi faktycznemu, albowiem tak w skardze, jak i w toku postępowania sądowoadministracyjnego, skarżąca wniosku w powyższym zakresie nie złożyła. Jakkolwiek z treści przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a., nie wynika, że przyznanie sumy pieniężnej wymaga złożenia wniosku w tym zakresie, to jednak brak jakiejkolwiek aktywności strony, tak w zakresie domagania się takiej sumy, jak i wykazania krzywdy, którą poniosła wskutek przewlekłego prowadzenia postępowania, powoduje, że brak jest przesłanek do przyznania stronie wskazanej sumy. Funkcją powyższego przepisu jest niewątpliwie zwalczanie bezczynności i przewlekłości organu w wykonywaniu wyroków sądu, lecz nie jest to funkcja jedyna. Przepis ten ponadto ma kompensować, doznaną przez stronę postępowania krzywdę z powodu bezczynności i przewlekłości organu. Dlatego też sąd rozważając możliwość przyznania sumy pieniężnej na podstawie omawianego przepisu, sąd orzekający winien dysponować jasnym stanowiskiem strony nawiązującym do krzywdy wywołanej przewlekłością i jej argumentacją uzasadniającą jej zrekompensowanie. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją strony skarżącej. Powołanie sie strony na okoliczności rzeczywiście umożliwiające przyznanie sumy pieniężnej jest tym bardziej wskazane, że w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., gdy przedmiotem skargi jest bezczynność, sprawa może być prowadzona w trybie uproszczonym. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, nie tylko wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie złożono, ale też skarżąca, w jakikolwiek sposób nie ujawniła, że krzywdy wywołanej bezczynnością i przewlekłością postępowania doznała. W tych warunkach przyznanie przez Sąd I instancji orzeczonej sumy pieniężnej z uzasadnieniem odwołującym się do złożonego wniosku w tym zakresie, stanowi o zasadności omawianego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., w powiązaniu z art. 149 § 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna w części dotyczącej przyznania skarżącej sumy pieniężnej jest zasadna, dlatego na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w tej części i przyjmując, że istota sprawy jest w tej części dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał w tej części skargę. Natomiast przedstawiona wyżej argumentacja powoduje, że skarga kasacyjna w pozostałej części, dotyczącej żądania uchylenia wyroku w pkt 1,2,3 oraz 5, nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego w tej części na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalono. Z uwagi na częściowe uwzględnienie skargi kasacyjnej, tylko w zakresie 4 punktu wyroku, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego kasacyjnie organu.