II OSK 1225/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 427/16 w sprawie ze skargi E. S. i W. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] grudnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 427/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. S. i W. S. na postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] grudnia 2015 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 12 listopada 2014 r. Prezydent [..] poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] o rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. K. w W. W wyniku oględzin przeprowadzonych 16 grudnia 2014 r. na terenie działek oznaczonych numerami: [..] przy ul. K. w [..] stwierdzono m. in., że E. S. i W.S. dobudowali do pokoju dziennego budynku mieszkalnego taras o długości 7 m i szerokości 3, 60 m ze schodami ogrodowymi. Następnie zabudowali około 1/3 długości tarasu (2,80 m) na całej jego szerokości. Gabaryty wybudowanego ogrodu wynoszą 3,20 m x 3,60 m i wysokość 1,90 m, przy pokoju dziennym 2,50 m. Na ww. roboty budowlane inwestorzy nie okazali stosownych dokumentów organu architektoniczno-budowlanego. Po wszczęciu postępowania w sprawie i ustaleniu, że w wyniku rozbudowy budynku powstał nowy obiekt o większych gabarytach, a rozbudowa została wykonana bez prawomocnej decyzji organu architektoniczno-budowlanego, PINB wdrożył postępowanie legalizacyjne samowolnie wykonanych robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [..] stycznia 2015 r. wstrzymał prowadzenie robót oraz nałożył obowiązek przedłożenia niezbędnych dokumentów. W dniu 10 sierpnia 2015 r. inwestorzy złożyli projekt budowlany przedmiotowej rozbudowy, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję z dnia [..] stycznia 2013 r. o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia [.] listopada 2015 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2014 r. poz. 1409 ze zm., zwana dalej: Prawo budowlane.), orzekł o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000 zł za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [..] grudnia 2015 r. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia skarżących na w/w postanowienie z [..] listopada 2015 r., utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu postanowienia [..]WINB stwierdził zasadność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Podał, iż organ I instancji prawidłowo wszczął procedurę legalizacyjną w stosunku do samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego, a wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej jest konsekwencją postępowania legalizacyjnego. W przypadku stwierdzenia samowoli budowanej właściwy organ w pierwszej kolejności jest zobowiązany ocenić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów szczególnych (w tym przepisów techniczno-budowlanych) w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Takie naruszenia w omawianej sprawie nie występują, w związku z czym PINB postanowieniem z dnia [..] stycznia 2015 r. wstrzymał prowadzenie robót przy budowie budynku mieszkalnego i nakazał inwestorom przedstawienie odpowiedniej dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Inwestorzy przedstawili wszystkie wymagane dokumenty. Tym samym spełnione zostały ustawowe przesłanki do wdrożenia postępowania legalizacyjnego. Zatem organ I instancji, po zweryfikowaniu dokumentów złożonych przez inwestorów, prawidłowo nałożył obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej i właściwie określił jej wysokość. Organ odwoławczy wskazał, że za ogród zimowy nie można uznać powiększenia budynku mieszkalnego o zabudowę części tarasu. Z dokumentów sprawy bezsprzecznie wynika, iż część zabudowana tarasu powiększyła kubaturę budynku mieszkalnego. Zatem, nie można w niniejszej sprawie mówić o przydomowym ogrodzie zimowym. Bez znaczenia dla określenia właściwego trybu postępowania w sprawę pozostaje fakt, że przedmiotowe pomieszczenie zostało wykonane jako następny etap inwestycji, która wcześniej polegała na również samowolnie wykonanej dobudowie tarasu do istniejącego budynku. Taras nie jest samodzielnym obiektem, jest dobudowany do istniejącego budynku mieszkalnego i wykonanie tej inwestycji (budowy tarasu) zmienia charakterystyczne paramenty budynku, w tym kubaturę i powierzchnię zabudowy. W związku z powyższym, wykonane roboty prawidłowo zostały zakwalifikowane jako rozbudowa budynku mieszkalnego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Rozpoznając skargę od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie należy się zgodzić z kwalifikacją charakteru robót budowlanych dokonaną przez organy. W istocie bowiem doszło do rozbudowy obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego przez dobudowanie do niego nowego elementu w postaci tarasu. Niewątpliwie tego typu inwestycja jest objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego budową jest wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takiego jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. W związku z tym należy zauważyć, że dobudowanie tarasu do istniejącego budynku mieszkalnego zwiększa powierzchnię zabudowy budynku i nie jest samodzielnym obiektem. Przedstawione w skardze rozważania dotyczące definicji oranżerii i ogrodu zimowego nie mają decydującego znaczenia w przedmiotowej sprawie. Urządzenie ogrodu zimowego (oranżerii), nawet jeżeli samo w sobie zostało zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), było dopiero kolejnym etapem inwestycji, która wcześniej polegała na samowolnej rozbudowie budynku mieszkalnego o taras, co – jak już wyżej powiedziano – wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, inwestorzy dobudowali do pokoju dziennego budynku mieszkalnego taras o długości 7 m i szerokości 3,60 m ze schodami ogrodowymi, przez co zwiększyli powierzchnię tego budynku, a następnie 1/3 długości tarasu i całą jego szerokość na wysokości 1,90 m przy pokoju dziennym zabudowali, uzyskując ogród zimowy. W ocenie Sądu, postanowieniem z dnia [..] listopada 2015 r. PINB zasadnie ustalił skarżącym opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł. Spełnili oni bowiem obowiązki nałożone postanowieniem z dnia [..] stycznia 2015 r., przedkładając wymagane prawem dokumenty. Także opłata legalizacyjna wyliczona została prawidłowo w oparciu o art. 49 ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wnieśli E. i W. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do uznania, że wykonanie ogrodu zimowego stanowiło samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego, wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy w rzeczywistości wymagało dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej, 2. naruszenie art. 3 pkt 9 Pr. bud. poprzez jego niezastosowanie i nie uznanie wykonanego tarasu za urządzenie budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, 3. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 2 i art. 3 pkt 9 Pr. bud. poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie zaskarżonego postanowienia pomimo naruszenia przepisu prawa materialnego. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem je poprzedzającym, względnie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, nie można przyjąć, że wykonane w sprawie roboty budowlane polegały wyłącznie na zabudowie tarasu i skutkowały powstaniem ogrodu zimowego. Tak jak wyraźnie podkreślił to zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji, roboty budowlane rozpoczęły się bowiem od rozbudowy budynku o taras, która to rozbudowa doprowadziła do zmiany charakterystycznych parametrów budynku jakim jest powierzchnia jego zabudowy oraz kubatura. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w stanie faktycznym sprawy, w szczególności zaś skłania ku temu analiza protokołu czynności kontrolnych oraz analiza przedłożonego projektu budowlanego. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez inspektorów PINB w dniu 16 grudnia 2014 r. ustalono, że inwestor dobudował do pokoju dziennego budynku mieszkalnego taras o dł. ok 7,0 m i szer. 3,60 m ze schodami ogrodowymi. Dopiero na drugim etapie robót budowlanych inwestor zabudował ok. 1/3 tarasu na całej jego szerokości. W skardze kasacyjnej abstrahuje się zaś od pierwszego etapu prac budowlanych, koncentrując się wyłącznie na ich drugim etapie, tj. zabudowie tarasu jako robotach niewymagających pozwolenia na budowę. Skoro, tak jak przyjmuje to skarga kasacyjna, samowola budowlana jest zjawiskiem ciągłym i obejmuje następujące po sobie zdarzenia faktyczne na przestrzeni określonego czasu, organy prowadzące postępowanie w żaden sposób nie mogły pominąć początkowo wykonanych prac budowlanych dla oceny samowolnej realizacji obiektu. Tymczasem analiza zakresu prac budowlanych przeprowadzonych w pierwszym etapie inwestycji w oparciu o projekt budowlany zasadnie doprowadziła organy do ich kwalifikacji jako rozbudowy poprzez dobudowanie do budynku mieszkalnego nowego elementu w postaci tarasu. Przez rozbudowę, która w świetle art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego zaliczana jest do budowy wymagającej pozwolenia na budowę, należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość. Dobudowanie tarasu do obiektu budowlanego zwiększa powierzchnię zabudowy tego obiektu (tak jak to miało miejsce w tej sprawie), gdyż taras nie jest samodzielnym obiektem. "Taras" oznacza bowiem część budynku, zaś jego dobudowa do budynku mieszkalnego przesądza o kwalifikacji robót budowlanych jako rozbudowy. Zgodnie z § 3 pkt 24 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do kubatury budynku wlicza się kubaturę tarasów. "Zagospodarowanie" tarasu nastąpiło dopiero na dalszym etapie inwestycji, co w żadnym wypadku nie powinno skutkować przyjęciem, że prace budowlane oceniane w całokształcie nie wymagały pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się w związku z brakiem legalnej definicji pojęć oranżerii i ogrodu zimowego, że oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne. Ogród zimowy oznacza natomiast rodzaj oranżerii, oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny. Jednocześnie przyjmuje się, że ogrody zimowe mogą być – przy zastosowaniu nowych technologii – sytuowane bezpośrednio na gruncie, ale mogą też stanowić zabudowę wszelkiego rodzaju tarasów. Istotne jest zwrócenie uwagi na różną kwalifikację robót budowlanych polegających na zabudowie tarasu w zależności od rzeczywistej funkcji powstałego obiektu oraz jego cech konstrukcyjnych. W szczególności w okolicznościach konkretnych spraw ogrody zimowe powstałe wskutek przebudowy tarasu traktowane są jako części budynku stanowiące całość techniczno – użytkową i zwiększające kubaturę obiektu. W każdej sprawie należy dokonać indywidualnej oceny, czy dany obiekt jest oranżerią, czy posiada innych charakter. Decyduje o tym funkcja, jaką dane pomieszczenie pełni, jego konstrukcja (rodzaj materiału z jakiego zostały wykonane ściany, dach) (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 450/13, wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II OSK 270/16, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sprawie zanim doszło do zabudowy tarasu, wybudowano sam taras. To właśnie ten pierwszy etap prac budowlanych objęty był prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem i zakwalifikowany został jako roboty budowlane, na których przeprowadzenie inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Niezależnie od dostrzegalnych w orzecznictwie sądów administracyjnych różnic definicyjnych pojęcia ogrodu zimowego, kwestia prawidłowego zdefiniowania zabudowy tarasu jest w tej sprawie kwestią wtórną, w sytuacji, gdy już rozbudowa budynku o sam taras wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z analizy projektu budowlanego wynika, że część zabudowana tarasu powiększyła kubaturę budynku mieszkalnego, co świadczy, że zakres prac budowlanych doprowadził do rozbudowy obiektu budowlanego. Ogród zimowy powinien być związany przez swoją funkcję z domem mieszkalnym, a nie służyć powiększeniu powierzchni użytkowej budynku. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie można uznać, aby konstrukcja na którą składa się zadaszenie oraz ściany z tynku cementowo – wapiennego stanowiła ogród zimowy. Zatem zadaszenie istniejącego tarasu będącego częścią budynku, stanowi jego rozbudowę i roboty te nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ( por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1867/16, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przedmiotowego tarasu nie można również potraktować jako utwardzenia terenu, o czym świadczy sposób jego wykonania ( fundament, zbrojenie, wylewka betonowa), jest to rozbudowa istniejącego budynku poprzez dobudowanie fundamentów i wzniesienie na nich nowego obiektu. W toku postępowania legalizacyjnego, skarżący przedłożyli dokumenty wymagane prawem zgodnie z postanowieniem z dnia [.]. stycznia 2015 r. określającym zakres dokumentacji koniecznej dla kontynuowania postępowania legalizacyjnego w sprawie. Wobec tego organ zasadnie przystąpił do dalszych czynności postępowania, nakładając opłatę legalizacyjną, której wysokość odpowiada prawu. Wymaga podkreślenia, że uiszczenie tej opłaty jest uprawnieniem, nie obowiązkiem inwestora, do jego decyzji pozostawiono bowiem to, czy zamierza podjąć działania celem legalizacji samowoli budowlanej, czy też ponieść konsekwencje ustawowe zrealizowania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.