II SA/Rz 649/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- II SA/Rz 649/16 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], wydaną na wniosek Gminy [...], Burmistrz Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej stanowiącej łącznik ul. [...] i ul. [...] wraz z połączeniem z dojazdem do posesji położonych przy ul. [...] w miejscowości [...]. W podstawie prawnej organ wskazał art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". Uzasadniając wydaną decyzję Burmistrz wskazał, że teren objęty wnioskiem nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również nie przewiduje się na nim realizacji zadań samorządowych, rządowych oraz inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Projektowana inwestycja stanowi w ocenie organu "inwestycję urządzeń infrastruktury technicznej". Organ wskazał, że w opisywanej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunkujące wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, zaś projekt decyzji został uzgodniony ze Starosta [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz z Marszałkiem Województwa [...] w zakresie melioracji wodnych, w drodze "milczącej zgody". Odwołanie od tej decyzji wniosła HS, sprzeciwiając się budowie drogi i uzależniając swoją "zgodę" na realizację inwestycji od wykupienia jej działki oraz wykonania chodnika i lamp oświetleniowych. W piśmie z dnia 25 lutego 2016 r. HS zawarła oświadczenie, że "nie wyraża zgody" na budowę drogi w sąsiedztwie jej drewnianego i pozostającego w złym stanie technicznym budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Kolegium wskazało dodatkowo, że planowana droga wewnętrzna jest tzw. obiektem liniowym, o którym mowa w art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 260 z późn. zm.), wobec czego nie mają do niej zastosowania przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. dotyczące "dobrego sąsiedztwa" oraz dostępu do drogi publicznej. Pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 – 5 u.p.z.p. zostały spełnione, wobec czego w pełni zasadnie organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że są one chybione lub wykraczają poza przedmiot postępowania, gdyż kwestie związane z zachowaniem odległości drogi od budynków mogą być przedmiotem oceny w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie pozwolenia na budowę. HS wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, nie formułując konkretnych zarzutów związanych z naruszeniem przepisów prawa. Podniosła natomiast, że w jej ocenie planowana inwestycja stanowi nie budowę drogi wewnętrznej, lecz "autostradę", zaś w efekcie jej realizacji zostanie pozbawiona dachu nad głową. Powołując się na swoją trudną sytuacje materialno – bytową oświadczyła, że nie wyraża zgody na budowę drogi pod jej drewnianym domem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja takich wad i uchybień nie zawiera, a zatem skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Jej przedmiotem jest decyzja ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej. Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zatem również i sposób jej zabudowy kształtują, wraz z innymi przepisami, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku takiego planu określenie sposobów zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego – w przypadku tzw. inwestycji celu publicznego (art. 50 u.p.z.p.), lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – w przypadku pozostałych inwestycji polegających na budowie obiektu budowlanego lub wykonywaniu innych robót budowlanych, a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 59 u.p.z.p.). Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepisy te wprowadzają zasadę "wolności wykonywania prawa własności" w odniesieniu do zagospodarowania przestrzennego nieruchomości, o ile zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyraźnie wskazuje, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym, a spełnienie wymienionych wyżej pięciu warunków stanowi skierowany do organu nakaz uwzględnienia wniosku inwestora. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że na podstawie ustalonego zgodnie z zasadami wynikającymi z k.p.a. stanu faktycznego sprawy, organ I instancji zasadnie uwzględnił wniosek inwestora – Gminy [...] i ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej. Nie jest kwestionowane przez strony postępowania, że na objętych wnioskiem działkach nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie budzi również wątpliwości Sądu, że planowana inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego. Aby bowiem daną inwestycję można było zakwalifikować jako inwestycję celu publicznego, musi ona realizować przynajmniej jeden z określonych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 2260 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.", lub innych przepisach (art. 6 pkt 10 u.g.n.) "celów publicznych". Obowiązujące przepisy nie przewidują, aby budowa drogi wewnętrznej, która nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, stanowiła realizację celu publicznego, wobec czego sposób zagospodarowania nieruchomości poprzez budowę takiej drogi winien zostać unormowany w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu organ I instancji prawidłowo uznał, że planowana droga stanowi tzw. obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem przez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami (podkreślenie Sądu), linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Ustalenie to jest o tyle doniosłe, że zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przy ocenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy polegających na budowie m.in. obiektu liniowego, nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Organ nie bada wówczas, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymogi tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz czy teren ma dostęp do drogi publicznej. W tym stanie rzeczy zdaniem Sądu organ właściwie uznał, że wniosek inwestora spełniał wymagania, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 – 5 u.p.z.p. W toku postępowania została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynika, że planowana inwestycja nie wymaga uzbrojenia terenu w zakresie dostaw prądu, wody i gazu (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Teren inwestycji położony jest w obrębie administracyjnym miasta J., w skład którego wchodzą grunty rolne o klasach IIIb, IVa i IV, jak również tereny mieszkaniowe nie będące gruntami rolnymi, niemniej z uwagi na ich położenie w granicach administracyjnych miasta, zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 909 z późn. zm.) zgoda na zmianę ich przeznaczenia nie jest wymagana (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Decyzja jest również zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), co szczegółowo potwierdza pkt 7 sporządzonej analizy. Brak było zatem podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji będącej droga wewnętrzną, zgodnie z wnioskiem inwestora. Odnosząc się do argumentów skarżącej Sąd stwierdza, że nie mogły one odnieść zamierzonego rezultatu, gdyż żaden z nich nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a jak wskazano wcześniej, sąd administracyjny posiada kompetencje wyłącznie do oceny legalności czyli zgodności z prawem zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji. W szczególności zarówno u.p.z.p., jak inne przepisy nie uzależniają ustalenia warunków realizacji inwestycji od wyrażenia zgody przez właściciela działki sąsiedniej. Ponadto brak jest przepisów, które przyznawałyby organom w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy kompetencji do badania celowości planowanej inwestycji. Nie mógł zatem zostać uznany za zasadny zarzut skarżącej, że "droga nad skarpą" istnieje ponad 200 lat, wobec czego objęta wnioskiem nowa droga jest zbędna. Również za chybione uznać należy zarzuty o wpływie inwestycji na stan techniczny budynku mieszkalnego skarżącej, gdyż zarzuty takie mogą być przedmiotem ewentualnej oceny organu administracji architektoniczno – budowlanej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Dokonując zatwierdzenia projektu budowlanego dołączonego do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę organ sprawdza wówczas, czy obiekt zaprojektowano w sposób, który zapewnia odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej (art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo budowlane) oraz poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). W związku z powyższym, uznając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.