VII SA/Wa 204/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M K na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M K kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. [...], na podstawie art. 104, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) - stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] i [...] pozwolenia na dobudowę budynku mieszkalno- usługowego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] . Organ wskazał, że z wniosku [...] wynika, iż decyzję z dnia [...] września 2012 r. wydano z rażącym naruszeniem § 45 ust. 5 pkt 2 lit. b uchwały Rady Miejskiej [...] nr [...]z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w obrębach: [...] , [...] , [...],[...] oraz część obrębu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] . z 2008 r. Nr 21, poz. [...] - dalej plan), gdyż plan przewiduje na ww. działce tylko rozbudowę, a nie budowę nowego budynku mieszkalno-usługowego. Budynek usytuowano 6 m otworami okiennymi i drzwiowymi od budynku na działce nr [...] (własność wnioskodawczyni) bez ścian oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej z § 232 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponadto działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, co narusza art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego. Organ ustalił, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obejmuje działki nr [...],[...].[...] obr. [...] . Wnioskodawczyni jest właścicielką działki nr [...], na której znajduje się budynek handlowy i nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją. Odległość pomiędzy budynkiem na działce nr [...], a budynkiem na działce nr [...] wynosi ok. 6.6 m. Zgodnie z § 271 ust. 1 cyt. rozporządzenia odległość między zewnętrznymi ścianami budynków nie będącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego nie powinna być mniejsza niż 8 m. W oparciu o projekt organ stwierdził, że ściany budynku na działce nr [...] od strony skarżących, jak i od granicy z działką nr [...] nie są ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, co wymusza na skarżącej ograniczenia w zagospodarowaniu własnej działki wynikające z ww. warunków technicznych z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. W związku z powyższym wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony. Dalej wskazał, że działka nr [...] leży na terenie o symbolu 9.33a MW/UH - tj. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz usług handlu. Plan zagospodarowania terenu oraz projekt budowlany dotyczy budowy nowego budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] i działką nr [...] (ulice wew. symbol KD/W). Obiekt ma odrębny fundament i dylatację między ścianami na działce nr [...] i [...] w postaci styropianu o gr. 2 i 12 cm. W § 45 ust. 5 pkt 2 lit. a, b, c plan dopuszcza wprowadzenie indywidualnie zaprojektowanych budynków usługowych z uwzględnieniem możliwości wyeksponowania ich elewacji, rozbudowę istniejącego obiektu o funkcję usługową i mieszkalną, a w przypadku budowy kilku budynków usługowych w jednym ciągu nakaz utrzymania podobnej kolorystyki elewacji budynków. Możliwa jest zatem rozbudowa istniejącego obiektu o funkcję usługową i mieszkalną lub budowa nowych budynków, ale jedynie o funkcji usługowej. Plan nie zezwala na budowę nowego budynku mieszkalno-usługowego na terenie 9.33a MW/UH. Zgodnie zaś z § 272 ust. 3 ww. rozporządzenia budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Klasa odporności pożarowej budynku oznaczona została symbolem "D", zatem ściany oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych (§ 232 ust. 1 ww. rozporządzenia) i posiadać klasę odporności ogniowej określoną symbolem REI60, a nie symbolem EI30. W związku z powyższym organ stwierdził, że ściany budynku na działce nr [...] od strony skarżących i od granicy z działką nr [...] nie można uznać za ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Ponadto, styropian którym ocieplone są ww. przegrody nie zalicza się do materiałów niepalnych. Następnie organ podkreślił, powołując się na art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, że z opisu planu zagospodarowania terenu wynika, iż działka nr [...] posiada zjazd z drogi publicznej. Z rysunku planu wynika, iż wjazd na działkę nr [...] odbywać się będzie z drogi wewnętrznej nr [...], dla której nie przedłożono oświadczenia wynikającego z ww. przepisów. Wobec powyższego organ uznał, iż decyzja z dnia [...] września 2012 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane w zw. z § 45 ust. 5 pkt 2 lit. b planu, art. 35 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego oraz § 272 ust. 3 i § 232 ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia, art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. ([...] ), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa - uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].09.2012 r. Organ wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę kontrolowana w trybie nieważnościowym podlega ocenie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Z akt wynika, że pp. [...] złożyli oświadczenie o prawie do dysponowania działką na cele budowlane. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Dalej podniósł, że inwestycja leży na obszarze o symbolu 9.33a MW/UH przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz zabudowę usług handlu, objętym ochroną konserwatorską, zgodnie z § 45 planu, który przewiduje również: stosowanie dachów dwuspadowych i wielospadowych o nachyleniu połaci od 30 do 45 stopni lub dachu jednospadowego o nachyleniu od 5 do 15 stopni, maksymalną wysokość elewacji frontowej liczonej do okapu - 5,50 m oraz maksymalną dopuszczalną powierzchnię zabudowy do 88%. W przepisie tym ograniczono też ilości kondygnacji części rozbudowywanej do ilości kondygnacji budynku rozbudowywanego (tj. 2,5 kondygnacji nadziemnych - opis techniczny). Pozwolenie dotyczy budowy budynku mieszkalno - usługowego (z funkcją usługową na parterze i 2 dwoma lokalami mieszkalnymi na poddaszu), którego wysokość elewacji frontowej (liczona do okapu) wynosi 4.07 m (przekrój A-A). Ponadto, posiadać będzie 1,5 kondygnacji nadziemnej (opis techniczny), a powierzchnia zabudowy wynosić będzie 88% jej całkowitej powierzchni (opis do planu zabudowy i zagospodarowania terenu). Zaprojektowano miejsce parkingowe. Organ wskazał, że w aktach znajduje się pozwolenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].10.2011 r. na przeprowadzenie przez [...] badań archeologicznych poprzedzających realizację inwestycji oraz pismo ww. organu z dnia 5.06.2012r., pozytywnie opiniujące projekt budowlany. Dla budynku przewidziano wielospadowy dach o kącie nachylenia od 9 do 43o, a plan przewidywał dachy jednospadowe o nachyleniu od 5o, naruszenie to nie wywołuje jednak skutków społeczno - gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Następnie organ przytoczył § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i zauważył, że inwestycję zaprojektowano w ostrej granicy z działką nr ew. [...] (na której znajduje się budynek mieszkalno-usługowy również w granicy) oraz z działką nr ew. [...] (na której realizowany jest budynek mieszkalno-usługowy w granicy z inwestycyjną - rys. 2 i 3) ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. W planie dopuszczono rozbudowę istniejącego obiektu o funkcję usługową i mieszkalną, a także budowę kilku budynków usługowych w jednym ciągu. Ponadto, inwestycję usytuowano w granicy z działką nr ew. [...] ścianami z otworami okiennymi i drzwiowymi, która w planie leży na terenie ulic wewnętrznych (symbol KD/W), a więc nie jest działką budowlaną. Przedsięwzięcie nie narusza zatem rażąco § 12 ust. 1 i 2. Podobnie nie narusza rażąco § 13 (przesłaniane obiektów budowlanych). § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi działki budowlanej) oraz § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i od granicy działki budowlanej) oraz § 23 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i od granicy działki budowlanej) ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ zaznaczył, że powodem stwierdzenia nieważności przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...].09.2012r., była jej niezgodność z § 232 ust. 4 i 5 oraz § 272 ust. 3 warunków technicznych, wynikająca z projektu budowlanego, bowiem budynek o klasie odporności pożarowej D posiada ściany zewnętrzne o klasie odporności ogniowej EI30. podczas gdy zgodnie z § 232 ust. 4 warunków technicznych powinny mieć one klasę odporności ogniowej REI60. W ocenie organu odwoławczego, spełnienie tychże wymogów nie mogło być przedmiotem oceny, bowiem nie było elementem projektu zagospodarowania terenu, lecz projektu architektoniczno-budowlanego, a zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Kontrola stosowania przepisów techniczno-budowlanych została przesunięta do postępowania dyscyplinarnego członka izby samorządu zawodowego. To na projektancie spoczywa zatem odpowiedzialność za przyjęte rozwiązania techniczne, zaś badanie projektu przez organ ogranicza się do sprawdzenia go w granicach określonych w art. 35 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 20 ust. 4 cyt. ustawy dołączono oświadczenie i dokumenty potwierdzające kwalifikacje zawodowe osób sporządzających projekt budowlany. Skoro projekt zagospodarowania terenu nie uchybia w stopniu kwalifikowanym przepisom techniczno-budowlanym, to nie sposób stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Dalej powołując się na wymogi art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego organ stwierdził, że oświadczenie o możliwości połączenia działki z drogą publiczną jest wymagane "stosownie do potrzeb". Nie doszło więc do rażącego naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego. Nadto, z projektu zagospodarowania terenu wynika, że dojazd do budynku przewiduje się przez działkę nr ew. [...] (w planie teren ulic wewnętrznych). Z uwagi na powyższe organ wydał rozstrzygnięcie reformatoryjne. Skargę na ww. decyzję złożyła [...] i zarzucając naruszenie: art. 37 Konstytucji, art. 28 k.p.a., art. 35 Prawa budowlanego oraz błędy w ustaleniach faktycznych wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.  W uzasadnieniu wskazała, że nie ulega wątpliwości, iż winna być uznana za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją z [...].09.2012 r., czym rażąco naruszono art. 28 k.p.a. jak i art. 28 ust. 2, art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego. Za stronę postępowania uznały skarżącą oba organy. Wskazała, że nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu zwyczajnym, co stanowi rażące naruszenie prawa. Nie mogła w trakcie postępowania korzystać ze swoich praw, mimo bezpośredniego sąsiedztwa z nieruchomością inwestycyjną. Starosta [...] celowo nie informował skarżącej o postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Dalej stwierdziła, że inwestycję zaprojektowano niezgodnie z planem, który nie przewiduje na tym terenie dobudowy jakichkolwiek budynków, tylko rozbudowę już istniejących o funkcję usługową i mieszkaniową. Naruszono także zapisy planu poprzez zaprojektowanie wielospadowego dachu o kącie nachylenia od 9 do 43o, bowiem plan przewiduje dachy jednospadowe o nachyleniu 5o. Ponadto, niezgodnie z warunkami technicznymi zaprojektowano ściany na działce nr [...] od działki nr [...] jak i działki nr [...] . Ściana dobudowana do ściany na działce nr [...] jest przedzielona styropianem, który nie jest materiałem niepalnycm. Nie zachowano odległości między budynkami na działce nr [...] i działce nr [...] z § 271 rozporządzenia, która winna wynosić 8 m, a budynek zaprojektowano 6 m a dach 5 m. Brak jest również oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia działki nr [...] z drogą publiczną. Zgodnie z decyzją Burmistrza [...] z dnia [...].05.2008 r. o podziale działki nr [...] dostęp do drogi publicznej dla działki nr [...] zapewniony miał być poprzez służebność drogową, której nie ustanowiono. Działka nr [...] jest oznaczona symbolem bp, a drogą publiczną jest działka nr [...] o symbolu dr. (zał.). Niezgodność inwestycji z planem potwierdzono ww. decyzjami. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd uwzględnia skargę w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 pkt lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 kpa, a w szczególności art. 107 § 3 kpa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na dobudowę budynku mieszkalno- usługowego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] i odmawiająca stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego co do tego, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa. Nie każde zatem naruszenie prawa można zakwalifikować jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie obejmuje wyłącznie kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Rację ma Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego również co do tego, że sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało przez ustawodawcę ograniczone wyłącznie do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Przypomnieć bowiem trzeba, że art. 35 Prawa budowlanego w ustępie 2 w uprzednim brzmieniu upoważniał organ do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 ustawy. Niemniej przepis ten został uchylony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Obecnie zakres weryfikacji projektu budowlanego przez organ jest węższy, gdyż nie obejmuje oceny zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Odpowiedzialność za prawidłowość tych elementów projektu architektoniczno-budowlanego spoczywa bowiem na projektancie. Dlatego też art. 20 Prawa budowlanego wymaga, aby to projektant zapewnił sprawdzenie zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Uprawnienia kontrolne organu architektoniczno-budowlanego wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy, ograniczają się zatem do sprawdzenia zgodności całego projektu budowlanego (a więc projektu architektoniczno-budowlanego i projektu zagospodarowania działki) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Organ bada też kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, sprawdza również, czy projekt budowlany został wykonany - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzony - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Tym samym w sposób nieuprawniony organ I instancji poddał kontroli zgodność projektu architektoniczno - budowlanego z przepisami techniczno budowlanymi. Niemniej, podkreślić trzeba, że w postępowaniu nieważnościowym, tak jak w postępowaniu zwykłym, organ winien wydać rozstrzygnięcie z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wymienionych w art. 7, 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa. Ponadto, organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma obowiązek rozpoznać wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje , że organ odwoławczy naruszył ww. zasady, a w szczególności art. 107 § 3 kpa, bowiem nie przedstawił jakiejkolwiek oceny w zakresie zgodności zatwierdzonej badaną decyzji inwestycji z § 45 ust. 5 pkt 2 lit. b uchwały Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w obrębach: [...] , [...] , [...] , [...] oraz część obrębu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] . z 2008 r. Nr 21, poz. [...] - dalej plan). Plan w omawianym przepisie dopuszcza bowiem na omawianym terenie wyłącznie rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego. Kwestia powyższa, choć kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, została pominięta przez organ odwoławczy, pomimo iż stanowiła jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. przez Wojewodę [...]. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przedstawienie jednoznacznego stanowiska, odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 kpa, czy weryfikowana w postepowaniu nieważnościowym decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z treścią § 45 ust. 5 pkt 2 lit. b cyt. planu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.