VII SA/Wa 516/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r, Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2014r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. G. pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynikało, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r., Nr [...] umorzył wszczęte na wniosek M. S. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2014r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego dwulokalowego w ramach powstającego siedliska rolniczego na działce nr ew. [...], obręb [...] B., gm. G. Powodem umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. było ustalenie, że wnioskodawca nie był stroną postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją jest również nie wykazał posiadania interesu prawnego uprawniającego do bycia stroną postępowania nadzwyczajnego i nie mógł skutecznie zainicjować postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2014r., Nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. S. wydał wymienioną na wstępie decyzję administracyjną z dnia [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi, gdy brak jest jednego z elementów stosunku materialnoprawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Może mieć ona charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Dalej organ wyjaśnił definicję strony w oparciu o art. 28 k.p.a., a także wskazał, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.) stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Podkreślił, że stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którym zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Dlatego też organ uznał, że warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania jest wykazanie w dacie wystąpienia z wnioskiem, że planowana inwestycja będzie wpływać na nieruchomość wnioskodawcy i godzić w konkretne uprawnienie do zagospodarowania nieruchomości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, jednakże w obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w sekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Przenosząc rozważania teoretycznie na stan przedmiotowej sprawy wskazał, że M. S. jest właścicielem działki nr [...] w miejscowości B., która bezpośrednio sąsiaduje z działką inwestycyjną nr [...]. Wnioskodawca w toku postępowania wskazał, że przedmiotowa inwestycja uniemożliwi mu korzystanie z działki nr [...] w sposób w który dotychczas była wykorzystywana. Teren działki nr [...] jest użytkowany rolniczo, a wnioskodawca prowadzi działalność wytwórczą w zakresie produkcji sadowniczej. Na działce rosną drzewa owocowe i wykonywane są zabiegi z zastosowaniem środków ochrony roślin. Zabiegi te nie mogą być wykonywane w otoczeniu projektowanego budynku mieszkalnego, co wynika z art. 35 ustawy z dnia 8 marca 2013r o środkach ochrony roślin i § 2 ust 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 marca 2014r w sprawie warunków stosowania środków ochrony roślin. W ocenie organu odwoławczego przytoczone przez wnioskodawcę okoliczności dotyczące ewentualnych ograniczeń w możliwości korzystania z działki nr [...] nie oznaczają ograniczeń w zagospodarowaniu terenu w rozumieniu art. 3 pkt. 20 ustawy – Prawo budowlane. Okoliczności te dotyczą wyłącznie sfery użytkowania terenu w określony sposób, nie są zaś związane z zagospodarowaniem terenu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że kwestionowany budynek został zaprojektowany ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości ponad 11 m od granicy z działką nr [...] co oznacza, że planowana inwestycja nie ogranicza zagospodarowania w/w działki nr [...]. Sam fakt graniczenia nieruchomości nr [...] z działką inwestycyjną, nie oznacza, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym jej właściciel posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak również w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W ocenie organu odwoławczego wnioskodawca nie wykazał posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust 2 Prawa budowlanego dlatego należało umorzyć wszczęte na jego wniosek postępowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. wniósł M. Ś. zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie: • art. 28 ust. 2 w zw., z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nie przyznaniu mu, statusu strony w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2014 r. • art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie przez organy obu instancji przepisów zobowiązujących je do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia. Na wstępie skarżący podnosił, że Starosta P. w sposób rażący naruszył art. 35 ust. ustawy Prawo budowlane, w myśl którego organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zobowiązany jest do sprawdzenia zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego usytuowanego 120 metrów poza obszarem objętym warunkami zabudowy jednocześnie pozbawił skarżącego prawa czynnego uczestnictwa w postępowaniu o zmianę warunków zabudowy. Odnosząc się natomiast do treści uzasadnienia skarżonej decyzji skarżący za błędne uznał przyjęcie przez organ, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia ;na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzenia kręgu stron w postępowaniu nadzwyczajnym w stosunku do postępowania zwykłego. Argumentacja skarżącego skoncentrowana były wokół faktu, iż prowadząc postępowanie organ administracji publicznej nie może bezpodstawnie ograniczać kręgu stron postępowania, uniemożliwiając w ten sposób właścicielom nieruchomości dochodzenia praw wynikających z własności. Wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Dalej skarżący podnosił, że obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany przepisem art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Przez obszar taki należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem. Natomiast w niniejszym postępowaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego badając obszar oddziaływania i argumentując brak wpływu spornej inwestycji na sposób i zagospodarowania sąsiedniej działki nr [...] stanowiącej własność Skarżącego, ograniczył się w swoich rozważaniach tylko do badania zgodności decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym z przepisami techniczno – budowlanymi. Uczynił to w sposób niekompletny, nie rozważył innych regulacji prawnych ograniczających zagospodarowanie i dotychczasowe korzystanie z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego a przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony prawa własności uznał za bezzasadne na gruncie niniejszego postępowania. Skarżący zarzucił organowi też, że ten błędnie uznał, iż wskazane przez Skarżącego przepisy art. 35 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin (Dz.U. z 2013 r. poz. 455 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 marca 2014 r. w sprawie warunków stosowania środków ochrony roślin (Dz. U. z 2014 r. poz. 516) nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż zapadła ona z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Wojewoda [...] po zapoznaniu się z wnioskiem skarżącego prawidłowo wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2014r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego dwulokalowego w ramach powstającego siedliska rolniczego na działce nr ew. [...], obręb [...] B., gm. G. Ustalenie interesu prawnego skarżącego wymagało bowiem podjęcia czynności wyjaśniających, które mogą być przeprowadzone wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Jednakże rozstrzygnięcie braku interesu prawnego skarżącego na podstawie przyjętych założeń było wadliwe. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. W ustawowej definicji "obszaru oddziaływania obiektu" zawartej w art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego mowa jest o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140 i 222 Kodeksu cywilnego). Jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu. Przymiot strony właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności. Wbrew stanowisku organu pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej rozumieć należy również utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyrok. NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11). Realizacja inwestycji może bowiem uniemożliwić lub utrudnić możliwość użytkowania działki sąsiedniej zgodnie z jej przeznaczeniem. W niniejszej sprawie działka nr [...] będąca własnością skarżącego bezpośrednio przylega do działki inwestycyjnej. Teren działki nr [...] jest użytkowany rolniczo, a skarżący prowadzi działalność wytwórczą w zakresie produkcji sadowniczej. Na działce rosną drzewa owocowe i wykonywane są zabiegi z zastosowaniem środków ochrony roślin. Zabiegi te nie mogą być wykonywane w otoczeniu projektowanego budynku mieszkalnego, co wynika z art. 35 ustawy z dnia 8 marca 2013r o środkach ochrony roślin i § 2 ust 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 marca 2014r w sprawie warunków stosowania środków ochrony roślin. Skarżący powołał się na wskazane przepisy podnosząc, że projektowany budynek mieszkalny uniemożliwi korzystanie z części jego nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. Wbrew twierdzeniom organów skarżący wykazał istnienie interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 ww. ustawy.